(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentaron una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

El siguiente documento resume estos comentarios y recomendaciones al PLMCC sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC); Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV); Comité Científico Asesor para el Cambio Climático; adaptación; principios; y participación.

Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC)

Reconocer la NDC en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC)

• Necesidad de reconocer en el PLMCC la NDC presentada ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en abril 2020, dado que incluye metas a nivel nacional en mitigación, adaptación y medios de implementación al 2030. La NDC es el instrumento que permite establecer la trayectoria hacia la carbono neutralidad de manera temprana (al 2030) asegurando el cumplimiento de las metas de largo plazo. La NDC 2020, elaborada por el Ministerio del Medio Ambiente con la articulación de los Ministerios Sectoriales, consideró un proceso de consulta pública que recogió los insumos de la comunidad científica y sociedad civil, y por ende debiese ser reconocida de manera íntegra en el PLMCC.

Coherencia entre los instrumentos de gestión del cambio climático

• Es necesario que exista coherencia entre los instrumentos de gestión del cambio climático incluidos en el PLMCC. En particular, entre la NDC (que fija la meta nacional, art.7), la Estrategia Climática de Largo Plazo (que fija la manera de cómo alcanzar la meta a través de la definición de metas sectoriales, art.5) y los Planes Sectoriales de Mitigación (que definen las medidas para alcanzar la meta sectorial, art.8). La actual redacción del PLMCC no es clara respecto de la prelación de dichos instrumentos, que cambia según el año. Así, en los años terminados con dígito 5 (2025, 2035, 2045) será la NDC que guiará el contenido de la Estrategia Climática de Largo Plazo, mientras que en los años terminados con dígito 0 (2030, 2040) será esta última la que determinará la meta de la NDC, con excepción de 2020.
• Esto complejiza el sistema innecesariamente, lo que se puede subsanar al unificar el mecanismo de los años terminados en los dígitos 5 y en 0, considerando que la NDC es el instrumento que fija el objetivo a mediano plazo (meta nacional) para guiar la trayectoria hacia la meta propuesta en el PLMCC, y que la Estrategia Climática de Largo Plazo indica cómo respetar la trayectoria en miras a alcanzar el objetivo (metas sectoriales).
• Proponer que sea la NDC la que fije las metas de mitigación, adaptación y medios de implementación se sustenta en que 1) Es el instrumento que informa a la comunidad internacional las metas del país, 2) es el único instrumento obligatorio en el Acuerdo de París, 3) Se debe actualizar cada cinco años con mayor ambición en lo que se denomina el mecanismo de “ratchet-up” del Acuerdo de París, 4) Los compromisos nacionales de la NDC y su información de avance forman la base para el elaborar el “Balance Global” (Global Stocktake), destinado a evaluar los avances alcanzados en la ambición colectiva global.
• Es relevante que, en cada actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo, se pueda ajustar también el presupuesto nacional de emisiones al 2050, dado que este puede variar con respecto a lo que establezca en la primera Estrategia Climática de Largo Plazo.

Ver completa ficha sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC)

Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV)

• Tomar en cuenta el Acuerdo de París y el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en su definición legal. Cumplir con las directrices del Acuerdo de París y su marco reforzado de transparencia que persigue promover la transparencia, precisión, integridad, consistencia y comparabilidad; asegurar que se evite el doble conteo; y garantizar la integridad ambiental.
• Unificar el sistema de MRV utilizado por los sectores y aumentar su periodicidad (anualmente).
• Considerar al carbono negro como uno de los elementos de información del sistema de MRV y del Sistema Nacional de Inventarios.
• Establecer que el Ministerio del Medio Ambiente debe ser la contraparte de los sectores para la implementación del MRV.
• Vincular el MRV al cumplimiento de las metas sectoriales y no de las medidas de los planes sectoriales.
• Vincular los Planes Sectoriales a la NDC y no a la Estrategia Climática de Largo Plazo.
• Clarificar cómo se dará cuenta al Ministerio del Medio Ambiente y a la sociedad civil de los avances alcanzados por los sectores en el cumplimiento de sus metas.
• Relevar la importancia de contar con información clara, periódica y completa, y con mecanismos de transparencia que favorezcan el acceso a la información;
• Identificar brechas de información, políticas y capacidades en los sectores y territorios.
• Crear confianza en los sectores y territorios para que logren sus metas de mitigación y adaptación.
• Facilitar el trabajo del Ministerio del Medio Ambiente para realizar el seguimiento del progreso sectorial, territorial, y nacional, el cumplimiento de las metas, y el reporte a la Convención.
• Incorporar la opinión del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático y los órganos representativos de la sociedad civil en el caso de solicitud de incumplimiento sectorial y que sirvan como antecedentes a la resolución del Comité de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático.

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Comité Científico Asesor para el Cambio Climático

• Mantener el carácter ad honorem de los integrantes del comité científico y explicitar el rol de la Secretaría Ejecutiva alojada en el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación. El alcance del trabajo e informes del comité científico dependerá esencialmente del apoyo técnico provisto, en particular considerando su carácter asesor.
• Incorporar una representación regional del comité científico en los Comités Regionales de Cambio Climático o crear comités científicos regionales por macrozona promoviendo así la validez territorial de las decisiones.
• Incorporar la participación del comité científico en la elaboración de los Planes Sectoriales y en su ajuste cada cinco años a la luz de la actualización de la NDC.
• Establecer criterios de selección de los integrantes del comité científico considerando paridad de género, años de experiencia y representación institucional.
• Funcionamiento regular del comité científico, al menos, una vez al mes.
• Fortalecer el carácter asesor científico del comité científico y no limitarlo a un rol meramente consultivo. Para ello debiera consagrarse la necesidad de un pronunciamiento del comité científico cada vez que un sector pida autorización para no cumplir la meta sectorial al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático. El objetivo es que, cuando se solicite un incumplimiento, exista una recomendación del comité científico como contraparte técnica a una decisión que, según el proyecto, es exclusivamente política.
• Agregar como función del comité científico la revisión de instrumentos de fomento a la investigación para los fines de promover la superación de las brechas científicas, tecnológicas, de conocimiento e innovación que se identifiquen en pos de alcanzar la carbono neutralidad y mantener un desarrollo sostenible y resiliente.

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Adaptación

• Integrar planes locales de adaptación y mitigación como un nuevo instrumento de gestión local con aplicabilidad territorial, por ejemplo, planes comunales en sinergia con la Estrategia Climática de Largo Plazo y, sobre todo, con los Planes Regionales.
• Incluir un mecanismo de coordinación y sinergia de planes de adaptación de escalas local, regional y nacional, así como su complementariedad con los planes de adaptación y mitigación.
• Establecer en la Estrategia Climática de Largo Plazo la necesidad que los planes sectoriales fijen objetivos de adaptación y plazos para su cumplimiento, así como establecer un sistema claro de monitoreo, reporte y verificación, conforme a las directrices internacionales.

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Principios

• La inclusión de los principios en el PLMCC debería realizarse a la luz de los compromisos internacionales y, en ese sentido, se sugiere un correlato entre las definiciones incluidas en la iniciativa legislativa y los instrumentos internacionales y/o realizar una referencia a dichos textos. En particular, el Acuerdo de París y el Acuerdo de Escazú, pero también los informes del IPCC. El Informe Especial sobre Calentamiento Global de 1,5 °C es especialmente relevante en esta materia.
• El principio de progresividad debe entenderse en relación al de no regresión, pues de lo contrario ambos principios podrían conducir a interpretaciones contradictorias del texto de ley. Al respecto, también vale la pena reemplazar la expresión del “combate al cambio climático” por “mitigación y adaptación”.
• Es necesario hacer explícito el principio preventivo y de transparencia, que ya están presentes en las disposiciones particulares del PLMCC. Sin embargo, sería necesario reconocerlos como principios inspiradores que permitan interpretar la iniciativa legislativa de manera transversal. Cabe recordar que la transparencia es una piedra angular del mecanismo de cumplimiento del Acuerdo de París, basado en el sistema de transparencia reforzado.
• Respecto del principio científico, se sugiere cambiar “evidencia” por “información” conforme a los términos del Acuerdo de París, como se indica, por ejemplo, en el artículo 14: “(…) mejor información científica disponible”.
• Reemplazar el principio de costo efectividad por costo beneficio, de manera de considerar los costos indirectos y la valoración social de la inacción o de ciertas medidas.
• Especificar los conceptos de sector y de comunidad vulnerable en la definición del principio de equidad.
• La justicia climática está reconocida implícitamente, pero sería deseable hacerlo de manera más explícita.

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Participación

Distinguir entre participación y consulta

• La participación constituye un derecho cuyo ejercicio depende del acceso a la información y se completa con el acceso a la justicia en materia ambiental, conforme lo establece el principio 10 de la Declaración de Río y el mensaje de la Ley 19.300.
• La expresión más desarrollada de esta institución en nuestro ordenamiento jurídico es la consagrada en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En ese contexto, los Tribunales Ambientales han definido estándares de participación, los que dicen relación con la completitud y claridad de la información entregada por parte de la autoridad a terceros y que le sirven de fundamento a sus decisiones. La judicatura especializada también se ha referido al estándar de respuesta de la autoridad a propósito de la consideración de las observaciones ciudadanas que, en caso de no cumplirse, da lugar a la acción de reclamación prevista en la ley 20.600.
• Durante la discusión legislativa del PLMCC, académicos y representantes de la sociedad civil subrayaron la importancia de distinguir entre el concepto de participación y el de consulta, pues esta última es una expresión muy limitada de la participación ciudadana, que no puede satisfacer por sí sola el estándar actual en materia de involucramiento de las comunidades y sociedad civil, en coherencia con lo propuesto por el principio 10 de la Declaración de Río y el Acuerdo de Escazú. El Ministerio de Medio Ambiente ha sostenido lo contrario, conforme lo expresado el propio texto del PLMCC:

“En concordancia con lo que ha sido el proceso de elaboración de este proyecto de ley, se reconoce la importancia de la participación ciudadana y se incluye el principio de transversalidad, en virtud del cual la actuación del Estado debe promover la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil en la gestión del cambio climático. En este contexto, la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional, los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación, y las Normas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, incluyen etapas formales de consulta pública”.

• Conforme a lo expuesto, el mecanismo de consulta parece no satisfacer la demanda de participación ciudadana reivindicada por los actores que han sido parte de la discusión en general (academia, sociedad civil, sector privado y ex autoridades de medio ambiente) y, en ese sentido, se ha planteado la necesidad de dar un contenido mínimo a la participación. Esto consiste en establecer al menos: 1) Un estándar de información entregada por la autoridad (completitud, claridad, regularidad, acceso) y, 2) Un estándar en la consideración de las observaciones entregadas por terceros (hacerse cargo de las observaciones para mejorar los instrumentos de gestión del cambio climático), al mismo tiempo de asegurar el acceso regular a la información durante la implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático, así como establecer instancias de participación en la implementación y evaluación.

Ausencia de participación a nivel regional

• Al contrario de los demás instrumentos, el PLMCC no contempla una instancia de consulta en los Planes Regionales, lo cual parece inexplicable dada la importancia que tiene involucrar a los ciudadanos a este nivel.

Ausencia de participación en el Plan Estratégico de Recursos Hídricos

• El PLMCC no contempla una instancia de consulta para este plan estratégico, a diferencia de los demás instrumentos. Esto es difícil de comprender si se considera la relevancia que tienen los recursos hídricos para las comunidades.

Insuficiente participación representativa

• El PLMCC considera tipos de participación representativa a través del “Del Consejo Nacional para la Sustentabilidad y el Cambio Climático y de los Consejos Consultivos Regionales”, lo que se ha calificado como insuficiente en atención a la experiencia actual de los consejos consultivos, cuya actividad no es relevante para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas ambientales. Esto se podría mejorar fortaleciendo el rol de dicha instancia instancia, por ejemplo, si elaborara informes (y no solo entregara opiniones) sobre el avance en el cumplimiento de las metas sectoriales.

Limitada oportunidad de participación

• Se prevén mecanismos para involucrar a la sociedad civil (sector privado, academia, ONG) en la elaboración de los instrumentos de gestión del cambio climático, pero no en la implementación de los mismos, ni tampoco en caso de solicitud de incumplimiento por parte del sector. Lo anterior se podría superar con la creación de instancias permanentes de seguimiento de la implementación, por una parte, y una adicional en caso de incumplimiento, por otra.

Ausencia de la academia y otros actores en los Consejos Regionales de Cambio Climático (CORECC)

• En la actualidad los CORECC han contado con la participación de representantes de la academia, ONG, Gremios laborales y Empresas, tal como lo establece el Plan Nacional de Adaptación. Sin embargo, el PLMCC no los contempla, cuestión que se debiera corregir en miras a incorporar la mirada científica y no retroceder en los espacios de participación existentes. La participación de académicos y académicas que desempeñen sus labores en la región o que sean especialistas de las problemáticas regionales puede significar un gran aporte en la elaboración e implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático a nivel territorial.

De la necesidad de la participación ciudadana

• Para enfrentar el cambio climático y alcanzar la neutralidad carbónica se requiere de la participación ciudadana que impulse la adopción de cambios en los comportamientos individuales y colectivos y que disminuya la conflictividad social.

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(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

Esta ficha tiene como objetivo realizar un análisis de derecho comparado entre el Climate Change Act de Reino Unido (2008) y el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC) de Chile, ingresado al Senado en enero de 2020. En particular, y frente a una eventual solicitud de incumplimiento del presupuesto sectorial de emisión, se comparan los procedimientos considerados para elevar dicha solicitud y los organismos encargados de resolverla.

Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, Chile

El Párrafo II del Título II establece los Instrumentos de Gestión a nivel Nacional, tales como la Estrategia Climática de Largo Plazo (artículo 5), la cual definirá lineamientos generales en un horizonte de 30 años que permitan cumplir con el objeto de la ley; es decir, alcanzar la carbono neutralidad a 2050.

Presupuesto sectorial de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030 (Letra b) artículo 5)

La Estrategia Climática de Largo Plazo considera un presupuesto sectorial de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030 que se asignará a través del proceso de actualización de tal Estrategia. Los Planes Sectoriales de Mitigación permitirán lograr el cumplimiento de los presupuestos de  cada sector. El procedimiento de elaboración de la Estrategia Climática de Largo Plazo estará a cargo del Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con las autoridades sectoriales. Contemplará una etapa de consulta pública, informe previo del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático, y el pronunciamiento del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, previa consulta al Consejo Nacional para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, tal como lo detalla el inciso 12 del artículo 5. Lo anterior será aprobado a través de un Decreto Supremo. Los presupuestos sectoriales de emisión de gases de efecto invernadero serán actualizados de acuerdo a los compromisos internacionales asumidos en la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) (artículo 5 inciso 14).

Ajustes de presupuesto sectorial (artículo 5, Inciso 15)

En el inciso 15 del artículo 5 se establece la posibilidad de que, excepcionalmente, los ministerios que tengan la obligación de elaborar Planes Sectoriales de Mitigación ajusten el presupuesto sectorial de emisión al momento de la revisión de su respectivo Plan. El Ministerio que pretenda optar a esta situación excepcional deberá:

Presentar una solicitud al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático: En esta solicitud se deberán exponer los motivos que le impiden reducir las emisiones necesarias para no sobrepasar el presupuesto sectorial de emisiones.

Presentar una propuesta que deberá contener un cronograma de cumplimiento, en donde se identifiquen las medidas, responsables y los plazos de ejecución para el nuevo presupuesto.

En el inciso 16 del artículo 5 se dispone que el organismo encargado de pronunciarse respecto a la solicitud descrita será el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, el cual podrá ser favorable cuando se asegure que el cambio solicitado no es impedimento para el cumplimiento de las metas nacionales establecidas en la Estrategia Climática de Largo Plazo.

Eximente de obligación de actualización del Plan Sectorial de Mitigación (artículo 5, Inciso 17)

Un Ministerio que tenga la obligación de elaborar un Plan Sectorial de Mitigación podrá eximirse de la obligación de actualizarlo acreditando -a través de un informe fundado que debe ser remitido al Consejo de Ministro para la Sustentabilidad y el Cambio Climático- el hecho que las emisiones de gases de efecto invernadero de su sector han dejado de constituir un aporte significativo al inventario nacional de emisiones. El Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, podrá aprobar el informe, previo pronunciamiento del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático.

Climate Change Act, Reino Unido

En la primera parte de ley de Cambio Climático de Reino Unido de 2008, denominada “Objetivo presupuestario de carbono”, el apartado 17 establece la posibilidad sectorial de trasladar una cantidad desde un período presupuestario de carbono a otro. En el apartado 19 se consigna el deber de reportar las políticas y propuestas para la compensación de excesos en el presupuesto. Luego, en el apartado 21 se otorga la posibilidad de alterar los presupuestos de carbono. En el apartado 22 se describe el proceso de consulta de dicha alteración. Y, finalmente, en el apartado 23 se hace mención de la posibilidad de alterar un período presupuestario.

Facultad para trasladar una cantidad de un período presupuestario a otro (17)

El Secretario de Estado podrá trasladar parte del presupuesto de carbono al período anterior. Ello reducirá el presupuesto del periodo posterior y aumentará el anterior (17.1). Dicho aumento no puede ser superior al 1% del período posterior (17.2). También podrá mover hacia adelante toda o parte de la cantidad por la cual el presupuesto de carbono exceda el neto de la cuenta de Reino Unido para el período. Anterior a las decisiones, el Ministro, deberá (17.4):

Consultar a las demás autoridades nacionales;

Obtener, y tener en cuenta la recomendación del Comité de Cambio Climático.

Deber de reportar las políticas y propuestas de compensación del exceso presupuestario (19)

En el caso que el Secretario de Estado reporte al Parlamento que la cuenta neta de carbón de Reino Unido ha excedido el presupuesto de carbono, deberá reportar las políticas y propuestas para compensar en futuros períodos el exceso en las emisiones (19.1).

Alteración del presupuesto de carbono (21)

Cuando el presupuesto de carbono quede establecido no podrá ser revocado (21.1), pero sí modificado en caso que el Secretario de Estado considere que, desde que quedó establecido el presupuesto de carbono, ha habido cambios significativos que afectaron la base sobre la cual se realizó el cálculo del presupuesto original (21.2). Lo anterior estará sujeto al procedimiento de resolución administrativa (21.5).

Consulta para alterar el presupuesto de carbono (22)

Para realizar una alteración del presupuesto de carbono descrito en el apartado 21, el Secretario de Estado deberá (22.1):

Obtener y tener en cuenta el consejo del Comité de Cambio Climático, y;

Tener en cuenta las declaraciones que pudiesen hacer las demás autoridades nacionales.

Luego, el Comité de Cambio Climático deberá enviar una copia de la recomendación a las demás autoridades nacionales (22.2), para posteriormente publicarla en la manera que lo considere apropiado. Continuando con el procedimiento, el Secretario de Estado puede presentar ante el Parlamento un proyecto de reforma estatutaria sin haber recibido las declaraciones de una autoridad nacional, si es que la autoridad no las ha proporcionado antes del término del período relevante (22.4). El periodo relevante corresponde a: si el período presupuestario mencionado en la reforma comenzó un mes después de la fecha de envío de la recomendación del Comité a la autoridad; o, de lo contrario, tres meses a partir de esa fecha (22.5). Al mismo tiempo, el Secretario de Estado deberá publicar una declaración explicando de qué forma tomará en cuenta las representaciones realizadas por las demás autoridades (22.6).

En caso que el Secretario de Estado no siga las recomendaciones del Comité, deberá publicar una declaración con los fundamentos que lo llevaron a tomar esa decisión (22.7).

Alteración de períodos presupuestarios (23)

El Secretario de Estado podrá modificar (23.1):

La extensión del período presupuestario, o;

Las fechas en un año calendario en que el período presupuestario comienza y termina.

Esta facultad solo podrá ser ejercida en caso que el Secretario de Estado lo considere necesario para mantener el período presupuestario en línea con los acuerdos suscritos tanto en nivel europeo como internacional (23.2). La facultad no podrá ser ejercida de forma que cualquier período quede fuera del período presupuestario (23.3). Una orden podrá realizar modificaciones de las disposiciones cuando el Secretario de Estado lo estime necesario o expedito (23.4). Para esto deberá consultar a las demás autoridades nacionales, lo cual estará sujeto al procedimiento de resolución administrativa antes descrito (23.5).

Conclusiones

Tanto la Ley de Cambio Climático del Reino Unido como el Proyecto Ley Marco de Cambio Climático contemplan presupuestos sectoriales de carbono con los que se deberá cumplir dentro de ciertos períodos presupuestarios.

En ambas leyes se establece la posibilidad que las autoridades sectoriales puedan ajustar o modificar los presupuestos sectoriales y su duración.

El proyecto de ley chileno y la ley de Reino Unido consideran la existencia de organismos técnicos, como el Comité Científico Asesor para el Cambio Climático y el Committee on Climate Change, y políticos, como el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, y las que se mencionan como “other national authorities” en el caso de Reino Unido.

Finalmente, podemos sostener que se consideran mayores deberes y requisitos para ajustar los presupuestos de carbono en la ley de Reino Unido. Si el Secretario de Estado decide ajustar el presupuesto de carbono, deberá necesariamente tener una “recomendación” del organismo técnico. En caso que decida no considerarla, deberá fundamentar su decisión y publicarla ante la comunidad. En cambio, en el caso del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, para aceptar la solicitud sectorial solo interviene el organismo político, es decir, el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, que está a cargo de aprobar dicho ajuste sectorial, sin que se establezca la obligación de considerar recomendación alguna del Comité Científico, el cual, sin embargo, interviene en la elaboración de los presupuestos sectoriales. Por lo tanto, respecto a los presupuestos de carbono, el ajuste de estos en el caso chileno estaría otorgado a la discrecionalidad, cumpliendo con los requisitos establecidos por la ley, de la autoridad política, sin necesidad de oír al organismo científico.

Descargar ficha en PDF

(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentan una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

¿Cuál es el tratamiento de la adaptación y la vulnerabilidad en el PLMCC?

Mensaje N°574-367

I. Antecedentes

Inciso 8°: “En este contexto, Chile presentó su primera NDC en el año 2015, comprometiéndose a lograr avances en materia de mitigación, adaptación, fortalecimiento de capacidades, transferencia de tecnología y financiamiento en materia de cambio climático”.

II. Fundamentos

Inciso 1°: “Chile es un país altamente vulnerable a los efectos del cambio climático. Lo anterior, por cuanto cumple con siete de los nueve criterios de vulnerabilidad establecidos por la CMNUCC, a saber: áreas costeras de baja altura; zonas áridas y semiáridas, zonas con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal; zonas propensas a los desastres naturales; zonas expuestas a la sequía y a la desertificación; zonas de alta contaminación atmosférica urbana; y, zonas de ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas montañosos”.

Inciso 3°: “En ejercicio de estas competencias, se ha avanzado en la gestión del cambio climático del país, desarrollando instrumentos nacionales como el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático, el Plan Nacional de Adaptación y planes de adaptación sectoriales, además de nuestro compromiso internacional de reducción de emisiones en la NDC”.

Inciso final: “Finalmente, y como consecuencia de este proceso, se logró mejorar el anteproyecto incorporando en el proyecto de ley definiciones e instrumentos asociados a la adaptación al cambio climático, con especial enfoque en el recurso hídrico y en el desarrollo de información territorial de vulnerabilidad”.

III. Objetivo del Proyecto

Inciso 1°: “El presente proyecto de ley tiene por objeto crear un marco jurídico que permita asignar responsabilidades específicas para la implementación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático”.

Inciso 3°: “Lo anterior, con el objeto de transitar hacia un desarrollo inclusivo y sustentable, contemplando un equilibrio entre las dimensiones social, ambiental y económica. Por otra parte, cabe destacar que el proyecto traza objetivos claros para la adaptación al cambio climático, incorporando el concepto de seguridad hídrica y relevando las acciones necesarias para reducir la vulnerabilidad del país y fortalecer la resiliencia al cambio climático, disminuyendo su impacto sobre las personas, recursos naturales, materiales y productivos derivados de eventos climáticos extremos”.

IV. Contenido del Proyecto

Principios inspiradores

“Inciso 2°: El proyecto reconoce la importancia de la justicia social y ambiental en la acción climática mediante la incorporación del Principio de Equidad y el de Transversalidad. El primero, se refiere a una justa asignación de cargas, costos y beneficios, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático”.

Instrumentos de Gestión del Cambio Climático

“b) Estrategia Climática de Largo Plazo: Adicionalmente, contiene lineamientos en materia de adaptación al cambio climático, así como de evaluación de riesgos, considerando la vulnerabilidad de cada sector específico”.

“c) Contribución Determinada a Nivel Nacional: (…)mitigación de gases de efecto invernadero y adaptación al cambio climático.

En este sentido, considera el contexto nacional sobre el balance de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad del país al cambio climático. Asimismo, se relaciona con los presupuestos nacionales y sectoriales de emisiones de dichos gases”.

“e) Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático: Contienen el conjunto de acciones y medidas para lograr la adaptación de los sectores más vulnerables al cambio climático, buscando aumentar su resiliencia.

Asimismo, consideran una caracterización del sector y su vulnerabilidad; una evaluación de los efectos adversos del cambio climático y los riesgos actuales y proyectados del sector; la descripción de medidas tendientes a reducir y gestionar el riesgo creado por el cambio climático en el sector; así como, medidas de adaptación, determinadas en base a criterios de costo eficiencia”.

“g) Planes de Acción Regional de Cambio Climático: En concordancia con la Estrategia Climática de Largo Plazo y los planes sectoriales de mitigación y adaptación”.

“h) Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas: “Dichos planes deberán elaborarse en cada cuenca del país, realzándose así la importancia del hídrico y de las medidas locales para la adaptación a los efectos del cambio climático”.

De la información sobre cambio climático

Incisos 1° y 2°: “Se crea el Sistema Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero, el Sistema Nacional de Prospectiva de Gases de Efecto Invernadero, el Sistema de Certificación de Gases de Efecto Invernadero, la Plataforma de Vulnerabilidad Climática, y el Repositorio Científico de Cambio Climático. Estos sistemas tienen por objeto entregar información relevante y esencial respecto a emisiones actuales de gases de efecto invernadero, proyecciones de emisiones futuras, vulnerabilidad del territorio nacional a nivel local, e información detallada de cambio climático”.

De la participación ciudadana

Incisos 2° y 3°: “En este contexto, la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional, los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación, y las Normas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, incluyen etapas formales de consulta pública, que buscan fortalecer los instrumentos de gestión del cambio climático procurando un proceso participativo y coordinado. Asimismo, se establece que en la participación ciudadana los órganos de la Administración del Estado deberán tener especial consideración con los sectores más vulnerables, aplicando un enfoque de género y procurando facilitar la participación de dichos sectores”.

Mecanismos y lineamientos financieros para el cambio climático

Inciso 2°: “Mediante el proyecto de ley se amplía su ámbito de aplicación para financiar proyectos locales y acciones concretas de mitigación y adaptación que favorezcan directamente a las comunidades más vulnerables”.

Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático

Título I “Disposiciones Generales”

Párrafo I “Del objeto de la ley”. Artículo 1.

“(…) reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático”.

Párrafo II “De los principios”. Artículo 2.

“a) Científico: las medidas apropiadas y eficaces de mitigación y/o adaptación para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, se adoptarán sobre la base de la mejor evidencia científica disponible”.

“b) Costo-efectividad: la gestión del cambio climático priorizará aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que representen menores costos económicos, ambientales y sociales”.

“c) Equidad: es deber del Estado procurar una justa asignación de cargas, costos y beneficios, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático”.

“e) No regresión: las medidas tendientes a enfrentar los efectos adversos del cambio climático, podrán ser modificadas cuando las condiciones tecnológicas, ambientales, económicas o sociales lo requieran, siempre que no se comprometan los objetivos de mitigación y/o adaptación establecidos.”

Párrafo III “Definiciones”. Artículo 3.

“a) Adaptación al cambio climático: acción, medida o proceso de ajuste al clima actual o proyectado, o a sus efectos en sistemas humanos o naturales, con el fin de moderar o evitar los daños o aprovechar las oportunidades beneficiosas.”

“h) Medios de implementación: acción, medida o proceso del ámbito institucional o normativo, para el desarrollo y transferencia de tecnología, creación y fortalecimiento de capacidades y financiamiento, entre otros, que se requieran para la implementación de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático”.

“m) Resiliencia climática: habilidad de un sistema o sus componentes para anticipar, absorber, adaptarse o recuperarse de los efectos adversos del cambio climático”.

“o) Vulnerabilidad al cambio climático: propensión o predisposición a ser afectado negativamente por los efectos adversos del cambio climático. La vulnerabilidad comprende una variedad de conceptos que incluyen la sensibilidad o susceptibilidad al daño y la falta de capacidad de respuesta y adaptación”.

Título II “Instrumentos de gestión del Cambio Climático”

Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”. Artículo 5.

“e) Lineamientos para las acciones transversales de adaptación que se implementarán en el país, estableciendo objetivos, metas e indicadores de vulnerabilidad y adaptación nivel nacional, a mediano y largo plazo (…) Dichos lineamientos deberán resguardar el uso del agua para consumo humano de subsistencia y saneamientos. Estas directrices corresponderán al Plan Nacional de Adaptación”.

“f) Lineamientos para que las medidas de adaptación consideren soluciones basadas en la naturaleza con especial énfasis en la sostenibilidad ambiental en el uso del agua frente a amenazas y riesgos asociados a sequías, crecidas y contaminación”.

“g) Directrices en materia de evaluación de riesgos asociados al cambio climático, considerando la vulnerabilidad de cada sector específico a los efectos adversos del cambio climático;”

“h) Mecanismos de integración entre las políticas nacionales, sectoriales y regionales, considerando las sinergias entre adaptación y mitigación.”

“i) Criterios de monitoreo, reporte y verificación del cumplimiento de los planes sectoriales de mitigación y adaptación.”

Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”. Artículo 6.

“1) f) Propuestas para la incorporación de soluciones innovadoras y nuevas tecnologías que permitan facilitar la mitigación y adaptación al cambio climático”.

“2) d) Fomento del intercambio de experiencias a nivel nacional y regional sobre medidas de mitigación y adaptación al cambio climático a nivel local”.

Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”. Artículo 7.

“La Contribución Determinada a Nivel Nacional, es el instrumento que contiene los compromisos de Chile ante la comunidad internacional para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero e implementar medidas de adaptación, de conformidad con lo dispuesto por el Acuerdo de París y la Convención.”

“a) El contexto nacional sobre el balance de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad del país al cambio climático”.

“c) Las metas nacionales de adaptación al cambio climático”.

Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”. Artículo 9 “Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático”.

“Los Planes Sectoriales de Adaptación establecerán el conjunto de acciones y medidas para lograr adaptar al cambio climático aquellos sectores con mayor vulnerabilidad y aumentar su resiliencia climática, de conformidad con los objetivos y las metas de adaptación definidas en la Estrategia Climática de Largo Plazo”.

2) a) “Caracterización del sector y vulnerabilidad”.

2) c) “Descripción detallada de las medidas de adaptación, con indicación de plazos de implementación y asignación de responsabilidades. Los planes deberán priorizar medidas de adaptación efectivas, al menor costo social, económico y ambiental posible, considerando los lineamientos señalados en la Estrategia Climática de Largo Plazo”.

Inciso final: “Los Planes Sectoriales de Adaptación se aprobarán mediante decreto supremo del Ministerio competente, suscrito además por el Ministro de Hacienda. Dichos planes serán revisados, y actualizados cuando corresponda, cada cinco años, bajo el mismo procedimiento establecido para su elaboración”.

Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”. Artículo 10.

“a) Adaptación: constituido por las medidas contenidas en los Planes Sectoriales de Adaptación (…)”.

Párrafo III “De los instrumentos de gestión a nivel regional”. Artículo 11.

“c) Medidas de mitigación y adaptación propuestas en los planes sectoriales respectivos”.

“e) Identificación y priorización de medidas de mitigación y adaptación para la región, las que deberán contar con financiamiento regional y apoyar el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Climática de Largo Plazo y los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación”.

Título IV “Institucionalidad para el Cambio Climático”

Párrafo I “De los Órganos Nacionales para el Cambio Climático”. Artículo 15 “Ministerio del Medio Ambiente”.

“f) Actuar como contraparte técnica en la elaboración de los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación”.

“g) Incorporar en los instrumentos de gestión ambiental, criterios de mitigación y adaptación al cambio climático”.

“h) Solicitar información sobre el avance e implementación de los planes sectoriales de mitigación y adaptación (…)”.

“k) Promover, en conjunto con los órganos de la Administración del Estado competentes, la investigación científica, la innovación y el desarrollo de tecnologías para la mitigación y adaptación al cambio climático”.

“l) Promover, en conjunto con los órganos de la Administración del Estado competentes, la educación y la cultura en materia de cambio climático, con el fin de sensibilizar a la población sobre las causas y efectos del cambio climático, así como las acciones de mitigación y adaptación”.

“m) Promover, en conjunto con los órganos de la Administración del Estado competentes, el involucramiento y compromiso del sector productivo en las medidas de mitigación y adaptación”.

“q) Administrar la Plataforma de Vulnerabilidad Climática establecida en el artículo 28”.

“r) Orientar, colaborar, y evaluar la incorporación de consideraciones ambiental de desarrollo sustentable relativas a mitigación y adaptación al cambio climático (…)”.

“s) Monitorear la implementación y avances de la Estrategia Climática de Largo Plazo, la contribución Determinada a Nivel Nacional y los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático”.

Inciso penúltimo: “Asimismo, el Ministerio colaborará, a través de la División de Cambio Climático y sus Secretarías Regionales Ministeriales, con los órganos de la Administración del Estado a nivel nacional, regional y local, en el diseño, elaboración, e implementación de las medidas de mitigación y adaptación de los instrumentos de gestión del cambio climático que se establecen en la presente ley”.

Párrafo I “De los Órganos Nacionales para el Cambio Climático”. Artículo 16.

“Las autoridades sectoriales en materia de cambio climático son aquellas que tienen competencia en aquellos sectores que representan las mayores emisiones de gases de efecto invernadero o la mayor vulnerabilidad al cambio climático en el país”.

“b) Elaborar e implementar Planes Sectoriales de Adaptación al cambio climático (…)”.

“c) Hacer seguimiento de las medidas establecidas en los Planes Sectoriales de Mitigación y/o Adaptación en la que participen otros organismos”.

“d) Incorporar criterios de mitigación y adaptación al cambio climático en la elaboración e implementación de las políticas, programas, planes, normas e instrumentos correspondientes a su sector”.

“g) Definir y ejecutar acciones concretas relativas a los medios de implementación señalados en la Estrategia Climática de Largo Plazo, de conformidad con los artículos 8 letra c) y 9 ii) letra d), que serán incorporados en los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación”.

Párrafo I “De los Órganos Nacionales para el Cambio Climático”. Artículo 17.

“(…) corresponderá pronunciarse sobre (…) los Planes sectoriales de Mitigación y Adaptación (…)”.

Párrafo II “De los órganos Regionales para el Cambio Climático”. Artículo 20.

“En concordancia con los Planes Sectoriales de Mitigación y/o Adaptación de su respectivo sector en coordinación con los Comités Regionales para el Cambio Climático”.

Párrafo III “De los organismos colaboradores en la gestión del Cabio Climático”. Artículo 23.

Inciso 1°: “En el ejercicio de dicha función, corresponderá especialmente a los CORECC facilitar y promover la gestión del cambio climático a nivel regional, entregar directrices para integrar la temática del cambio climático en las políticas públicas regionales, identificar las sinergias con las políticas públicas nacionales e incentivar la búsqueda de recursos regionales para el desarrollo de medidas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático (…)”.

Título V “De la información sobre cambio climático, acceso y Participación Ciudadana”

Párrafo I “De los sistemas de información sobre Cambio Climático”. Artículo 28 “Plataforma de Vulnerabilidad Climática”

“Créase la Plataforma de Vulnerabilidad Climática cuyo objetivo es servir de sistema de información nacional para adaptación, el que contendrá mapas de vulnerabilidad del territorio nacional, incorporando proyecciones climáticas actuales y futuras para el país. La plataforma apoyará el diseño de políticas públicas y la implementación de medidas de adaptación y su evaluación”.

Párrafo II “Del acceso a la información y la participación ciudadana en materia de cambio climático”. Artículo 31.

“Inciso final: “Asimismo, dichos órganos deberán tener especial consideración con los sectores más vulnerables, aplicando un enfoque de género y procurando facilitar la participación de dichos sectores.”

Título VI “Mecanismos y lineamientos financieros para enfrentar el Cambio Climático”

Párrafo II “Del Fondo de Protección Ambiental”. Artículo 33.

“Al Fondo de Protección Ambiental establecido en el Título V de la ley Nº19.300, corresponderá financiar proyectos y acciones concretas de mitigación y adaptación, que contribuyan a enfrentar las causas y los efectos adversos del cambio climático”.

“a) Acciones de adaptación al cambio climático, priorizando aquellas que favorezcan a la población y/o zonas más vulnerables al cambio climático”.

“b) Proyectos que contribuyan simultáneamente a la mitigación y adaptación al cambio climático”.

Título VIII “Disposiciones complementarias”

Artículo 35: “Las autoridades sectoriales señaladas en el artículo 16 que propongan la dictación o modificación de normas legales, que puedan afectar el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional, o los Planes Sectoriales de Mitigación o Adaptación, deberán elaborar un informe y remitirlo al Ministerio del Medio Ambiente para su conocimiento”.

Artículo 38: “Los instrumentos establecidos para la gestión de riesgos de desastres deberán incorporar criterios de adaptación al cambio climático, tanto en su fase de diseño, como en su elaboración, implementación y evaluación”.

Artículo 39: “Mediante la Evaluación Ambiental Estratégica los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial incorporarán consideraciones ambientales del desarrollo sustentable relativas a la mitigación y adaptación al cambio climático”.

Artículos transitorios

Artículo segundo: “Los Planes Sectoriales de Mitigación y/o Adaptación deberán elaborarse en el plazo de un año contado desde la publicación de la Estrategia Climática de Largo Plazo. Los Planes Sectoriales de Adaptación dictados con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, deberán ser actualizados en el plazo de dos años contado desde la publicación de la Estrategia Climática de Largo Plazo”.

¿Cuáles fueron las principales observaciones ciudadanas sobre adaptación y vulnerabilidad formuladas al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Las principales observaciones ciudadanas están relacionadas con el tratamiento de la adaptación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. A su vez, se manifiesta la necesidad de conocer cuáles serán los criterios y mecanismos de monitoreo del cumplimiento de medidas y metas de adaptación. Otro tema relevante es la inclusión de la adaptación en materia de principios.

En cuanto a vulnerabilidad, las principales observaciones hacen referencia a la necesidad de involucrar de forma más activa a las regiones debido, principalmente, a las vulnerabilidades territoriales. Otra preocupación hace referencia a establecer una definición de vulnerabilidad y a cuáles serán los criterios para determinar qué sector es más vulnerable al cambio climático.

¿Qué observaciones y comentarios sobre adaptación y vulnerabilidad se plantearon durante la discusión en general del PLMCC en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado?

Se observa la necesidad de contar con participación ciudadana en los planes regionales para incentivar la adaptación y que ésta sea abordada intersectorialmente, debido a la necesaria intervención de diversos órganos del Estado. Se afirma que: “(…) para que la adaptación sea permanente, resulta indispensable que las personas que habitan los territorios se identifiquen con las medidas de adaptación”. A su vez, se sugiere que haya una adecuada coordinación interministerial en la elaboración y ejecución de los planes de adaptación.

En concordancia con la necesidad de realizar esfuerzos intersectoriales, se advierte la posibilidad de una sectorialización que finalmente resulte en la pérdida de sinergias de la acción transversal, tanto en adaptación como en mitigación.

Debido a que Chile no es un gran contribuyente de gases de efecto invernadero a nivel global, se hace imprescindible poner mayores esfuerzos en acciones de adaptación al cambio climático.

Se critica la falta de medidas cuantitativas, ya que resulta necesario contar con un presupuesto aplicable a la adaptación y que ésta no deje de ser una prioridad.

Otro de los temas observados en la discusión es que quienes elaboran e implementan los planes sectoriales de adaptación “son jueces y parte” dentro de este procedimiento.

Se sugiere que la meta de adaptación sea más ambiciosa y que los esfuerzos estén centrados en la vulnerabilidad más que en los sectores productivos, en concordancia con lo discutido en la última Conferencia de las Partes (COP25).

Se advierte la complejidad que podría tener la coordinación de los planes de adaptación y mitigación para el sector público y para los diversos sectores regulados.

Se observa que el proyecto de ley sería débil en abordar la reducción de las vulnerabilidades profundizada por la inseguridad hídrica, desertificación, olas de calor, incendios forestales y eventos extremos.

Por su parte, las principales preocupaciones de los Senadores y Senadoras dicen relación principalmente con el hecho que en el proyecto de ley se le estaría otorgando mayor énfasis a mitigación que a adaptación. Considerando que Chile es un país especialmente vulnerable al cambio climático, se debiese avanzar con mayor fuerza en adaptación.

¿Cuáles fueron las principales observaciones del (CR)² al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Observaciones a nivel general

Dado el componente local de la adaptación, se recomienda que existan procesos de participación ciudadana a nivel comunal. De esta forma se propone, entre otras cosas, “(…) establecer la obligatoriedad de elaborar planes de adaptación comunales”.

Observaciones particulares

Objeto: Es necesaria una meta en materia de adaptación y resiliencia. Por otro lado, no sería suficiente la neutralidad carbónica en el contexto de la “vulnerabilidad frente a los impactos del cambio climático que caracteriza a nuestro país.”

Principios: Se sugiere que, como en otros países, se incorpore la protección de colectivos vulnerables.

Principio de costo-efectividad: Respecto a la sugerencia de reemplazar por costo-beneficio, se sugiere que tome en cuenta los costos de la inacción y vincular la efectividad con la mejor adaptación.

Equidad: Especificar “(…) cuáles son los grupos que conforman las comunidades vulnerables e incluir a las personas, de manera más general”.

Se sugiere incluir el concepto de vulnerabilidad y riesgo.

Definición de adaptación: Debiese incluir el concepto de daños y pérdidas.

Autoridades sectoriales: Se sugiere otorgar un rol más activo a las municipalidades dentro de la mitigación y la adaptación.

Secretaría Regionales Ministeriales: “Las Secretarías Regionales también deberían contar con Comité Científico Asesor. Las condiciones territoriales requieren expertos locales para temas de adaptación”.

Estrategia Climática de Largo Plazo: Se sugiere poner énfasis en la mitigación y en la adaptación.

NDC: “Se sugiere que las metas nacionales de mitigación y adaptación estén asociadas a desafíos concretos impuestos por el cambio climático”.

Planes Sectoriales de Adaptación: Se busca que incorporen una dimensión territorial y una etapa de participación. Se pone de manifiesto la preocupación de incluir no solamente la vulnerabilidad, sino también definir la exposición y la amenaza que caracteriza a un sector, el cual puede ser muy vulnerable pero con un bajo riesgo de ser afectado. De esta forma se sugiere cambiar la frase “Caracterización del sector y su vulnerabilidad” por “Caracterización del sector, su vulnerabilidad, exposición, y amenazas”.

Creación y fortalecimiento de capacidades: “Se sugiere promover el fortalecimiento de capacidades e intercambio de experiencias a nivel internacional con países que lleven la vanguardia en el tema de adaptación y/o mitigación”.

Participación ciudadana: Se sugiere la promoción del involucramiento de las poblaciones vulnerables a los procesos de participación ciudadana.

Sistema Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero: Se sugiere incorporar un sistema de información en materia de adaptación. Así también un instrumento de información respecto de la vulnerabilidad.

Fondo de Protección Ambiental: Se sugiere que los fondos sean destinados exclusivamente a financiar proyectos y acciones concretas de mitigación y adaptación de los municipios y organizaciones de la sociedad civil.

Recomendaciones

Integrar planes locales de adaptación y mitigación como un nuevo instrumento de gestión local con aplicabilidad territorial, por ejemplo, planes comunales en sinergia con la Estrategia Climática de Largo Plazo y, sobre todo, con los Planes Regionales.

Incluir un mecanismo de coordinación y sinergia de planes de adaptación de escalas local, regional y nacional, así como su complementariedad con los planes de adaptación y mitigación.

Establecer en la Estrategia Climática de Largo Plazo la necesidad que los planes sectoriales fijen objetivos de adaptación y plazos para su cumplimiento, así como establecer un sistema claro de monitoreo, reporte y verificación, conforme a las directrices internacionales.

Descargar ficha en PDF

(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentan una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

¿Cuál es el tratamiento de la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) en el PLMCC?

Mensaje N°574-367, IV. Contenido del Proyecto:

2. “Instrumentos de Gestión del Cambio Climático”: “c) Contribución Determinada a Nivel Nacional: establece la meta intermedia para lograr la neutralidad de emisiones, define los compromisos internacionales de Chile y su cumplimiento favorece el logro de los objetivos globales en materia de mitigación de gases de efecto invernadero y adaptación al cambio climático. En este sentido, considera el contexto nacional sobre el balance de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad del país al cambio climático. Asimismo, se relaciona con los presupuestos nacionales y sectoriales de emisiones de dichos gases.”

6. “De la Participación Ciudadana”: Se hace referencia a que la NDC, entre otros instrumentos de gestión, incluirá una etapa de consulta pública formal.

Proyecto Ley Marco de Cambio Climático:

Título II “Instrumentos de gestión del Cambio Climático” Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”

Artículo 5 “Estrategia Climática de Largo Plazo”: El inciso 14 contempla que los presupuestos nacional y sectoriales de emisiones de gases de efecto invernadero se actualizarán conforme a los compromisos internacionales que asuma Chile en la NDC.

Artículo 7 “Contribución Determinada a Nivel Nacional”: “La Contribución Determinada a Nivel Nacional, es el instrumento que contiene los compromisos de Chile ante la comunidad internacional para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero e implementar medidas de adaptación, de conformidad con lo dispuesto por el Acuerdo de París y la Convención. Los hitos y metas intermedias para el cumplimiento de los objetivos de largo plazo de la Estrategia Climática de Largo Plazo serán fijados en la Contribución Determinada a Nivel Nacional, conforme lo establecido en el artículo 5 de la presente ley.

La Contribución Determinada a Nivel Nacional contendrá al menos:

a) El contexto nacional sobre el balance de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad del país al cambio climático;

b) Las metas nacionales de mitigación de gases de efecto invernadero y aumento de sumideros;

c) Las metas nacionales de adaptación al cambio climático;

d) La información necesaria para dar cumplimiento a los requerimientos de claridad, transparencia y entendimiento de los acuerdos internacionales suscritos por Chile;

e) La descripción de los medios de implementación, de conformidad con los lineamientos    definidos en la Estrategia Climática de Largo Plazo; y,

f) Los lineamientos de la Estrategia Financiera de Cambio Climático.

La Contribución Determinada a Nivel Nacional será elaborada, revisada y actualizada por el Ministerio del Medio Ambiente en conjunto con las autoridades sectoriales señaladas en el artículo 16 y ministerios competentes, en los plazos definidos bajo la Convención y el Acuerdo de París o los tratados suscritos por Chile que los reemplacen, tomando en cuenta la necesidad de una mayor ambición que en sus versiones precedentes y conforme a criterios de costo efectividad y equidad de las cargas, con un sistema de seguimiento con indicadores que serán reportados anualmente por las autoridades sectoriales al Ministerio del Medio Ambiente y Ministerio de Relaciones Exteriores.

Un reglamento expedido por decreto supremo del Ministerio del Medio Ambiente, suscrito además por el Ministro de Hacienda, establecerá el procedimiento para la elaboración o actualización de la Contribución Determinada a Nivel Nacional, según corresponda.

El procedimiento será coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente con apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, y deberá contemplar, al menos, la participación de las autoridades sectoriales que corresponda; una etapa de consulta pública que tendrá una duración de treinta días hábiles; el informe previo del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático; y, el pronunciamiento del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático.

La Contribución Determinada a Nivel Nacional se aprobará mediante decreto supremo del   Ministerio del Medio Ambiente, suscrito además por los Ministros de Relaciones Exteriores y de   Hacienda, y su actualización se realizará bajo el mismo procedimiento establecido para su aprobación”.

Título III “De las normas de emisión de Gases de Efecto Invernadero y los Certificados de reducción de emisiones”

Artículo 13 “Normas de emisión”: En el inciso primero se considera que se establecerán normas de emisión para gases de efecto invernadero y contaminantes climáticos de vida corta, teniendo como horizonte los objetivos de la Estrategia Climática de Largo Plazo y la Contribución Determinada a Nivel Nacional.

Título IV “Institucionalidad para el Cambio Climático” Párrafo I “De los Órganos Nacionales para el Cambio Climático”

Artículo 15 “Ministerio de Medio Ambiente”: Dentro de las funciones y atribuciones que se otorgan a dicho Ministerio se considera la de “c) Elaborar, revisar y actualizar la Contribución Determinada a Nivel Nacional, señalada en el artículo 7, con la colaboración de las autoridades sectoriales, y coordinar su implementación”. También deberá el Ministerio del Medio Ambiente “s) Monitorear la implementación y avances de la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional y los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático.”

Artículo 16 “Autoridades sectoriales”: Se considerará como autoridades sectoriales aquellas que tengan competencia en sectores que representen las mayores emisiones de gases de efecto invernadero o mayor vulnerabilidad, nombrados en el artículo 16, estos organismos, entre otras cosas, deberán “e) Participar en la elaboración de la Estrategia Climática de Largo Plazo y en la Contribución Determinada a Nivel Nacional”.

Artículo 17 “Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático”: Se considera que al Consejo le corresponderá pronunciarse sobre la NDC, entre otros instrumentos de gestión.

Título VI “Mecanismos y Lineamientos Financieros para enfrentar el Cambio Climático” Párrafo I “De la Estrategia Financiera de Cambio Climático”

Artículo 32 “Estrategia Financiera de Cambio Climático”: Esta estrategia estará destinada a orientar la contribución del sector público y privado a consolidar una economía baja en emisiones de gases de efecto invernadero, de estar forma, se deberá tener en cuenta los lineamientos y objetivos que han sido incorporados tanto en la Estrategia Climática de Largo Plazo como en la Contribución Determinada a Nivel Nacional.

Párrafo II “Del Fondo de Protección Ambiental”

Artículo 33 “Del Fondo de Protección Ambiental”: Dentro de los objetivos del fondo establecido en el Título V de la ley 19.300 se contempla el financiamiento de proyectos y acciones concretas de mitigación y adaptación, entre las cuales se comprende el “c) Desarrollo y ejecución de acciones de mitigación conforme a las prioridades de la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional (…)”. También se contempla el financiamiento de “d) Programas de creación y fortalecimiento de capacidades y sus medidas habilitantes, tales como educación, sensibilización y difusión de la información, conforme lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional(…)”, y finalmente “e) Proyectos de investigación, innovación, desarrollo y transferencia de tecnología, conforme lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional(…)”.

Artículo 34 “Instrumentos económicos para la gestión del cambio climático”: Se dispone que dichos instrumentos fomentarán, de manera directa o indirecta, “(…) la ejecución de acciones tendientes a dar cumplimiento a los objetivos establecidos en la Estrategia Climática de Largo Plazo y en la Contribución Determinada a Nivel Nacional, para lo cual se actualizarán y ajustarán periódicamente”.

¿Cuáles fueron las principales observaciones ciudadanas sobre la NDC en el Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

No se realizaron muchas observaciones, pero las principales dicen relación con la necesidad de reducir el plazo de revisión de ciertos instrumentos de gestión a cinco años para estar en concordancia con la NDC. Otra de las cuestiones planteadas fue que debiese haber una relación más simbiótica entre la Estrategia Climática de Largo Plazo y otros instrumentos del PLMCC con la NDC, ya que no resulta lógico que esta última quede “apartada”. Se hace referencia a asumir procesos de participación más inclusivos en la elaboración y actualización de la NDC. Finalmente, otro de los temas a los que se hace mención es que se realice un levantamiento actualizado de la vulnerabilidad regional en la NDC.

¿Cuáles fueron las principales observaciones del (CR)² sobre la NDC en el Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Artículo 5 (16) “Autoridades Sectoriales”: Se sugiere reemplazar “Contribución Nacional Determinada” por “Contribuciones Nacionales Determinadas”, conforme al lenguaje del Acuerdo de París.

Artículo 17 (7) “Contribución Nacional Determinada”

Se sugiere utilizar el lenguaje plural en línea con el Acuerdo de París, y que se contemple la participación del Comité Científico Asesor en la revisión de la NDC cada cinco años.

Se sugiere que la NDC incluya una descripción de los desafíos de las metas nacionales de adaptación y mitigación. Se agregó, a través del inciso 2° del artículo 7, que los hitos y metas intermedias para el cumplimiento de los objetivos de largo plazo de la Estrategia Climática de Largo Plazo serán fijados en la NDC.

Se solicita que se promueva el acceso público a la información en el contexto de revisión de la NDC, y que existan mecanismos “que favorezcan la realización de procesos de participación ciudadana en términos amplios”.

Se propone incorporar la ambición y periodicidad en los procesos de revisión de la NDC.

Finalmente, se sugiere incorporar mecanismos de monitoreo, reporte y verificación respecto a las medidas comprometidas en la NDC.

Artículo 18 (8) “Planes Sectoriales de Mitigación”: Se sugiere la inclusión en la letra a) de los contaminantes climáticos de vida corta y sus precursores a fin de ser consistente con la NDC.

Artículo 33 (34) “Instrumentos económicos para la gestión del cambio climático”: Se solicita en el actual artículo 34 “(…) definir qué autoridad está a cargo de diseñar y actualizar estos mecanismos, y por medio de qué procesos. Además, se sugiere indicar que estos mecanismos apunten a las metas explicitadas en las estrategias y planes de diversos niveles, y que se funden en evidencia y modelación de costos y beneficios en función de los escenarios considerados en dichas estrategias”.

¿Qué observaciones y comentarios sobre la NCD se plantearon durante la discusión en general del PLMCC en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado?

Se destaca la necesidad de incluir mecanismos de participación ciudadana en la actualización de la NDC.

Se sugiere mencionar el Acuerdo de París en las temáticas que carecen de una regulación especial en nuestra legislación, como las NDC.

Se destaca que el proyecto de ley avanza en comparación con el anteproyecto en esta materia.

Se sugiere incorporar al PLMCC el pilar de justicia y derechos humanos contenido en la actual NDC, de forma más desarrollada que el previsto en este proyecto de ley.

Se indica que está pendiente incluir una medida cuantitativa para medir los avances de la NDC, tal como ocurriría a nivel mundial.

Se plantea la preocupación respecto de 20 materias sustanciales que quedan entregadas a la potestad reglamentaria del Ejecutivo. Entre otras, el procedimiento de elaboración de la NDC y su actualización, lo cual podría atentar contra su cumplimiento considerando el peak de emisiones al año 2027 y el tiempo necesario para dictar todos los reglamentos que prevé el PLMCC.

Se indica que el PLMCC establece mecanismos puramente formales de verificación del cumplimiento de medidas, los cuales no permitirán por sí solos verificar el cumplimiento de las metas y objetivos.

Se propone la creación de un organismo autónomo (Superintendencia) encargado de la contabilidad, auditoría, fiscalización y certificación de emisiones, y auditoría de los presupuestos climáticos y NDC.

Se critica el doble control del Ministerio de Hacienda, que para algunos constituye un debilitamiento de la NDC; por ejemplo. en materia de elaboración y actualización de la NDC.

Se sugiere plasmar en la ley la meta actual de la NDC 2020.

Se sugiere establecer una coordinación entre los diferentes instrumentos de gestión. En este sentido, se propone agregar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) la definición de la huella de carbono de los proyectos y cómo aporta al cumplimiento de la meta de carbono neutralidad establecida en la NDC.

Se propone incorporar un mecanismo de cuantificación y la medición e incorporación del modelo macroeconómico y los efectos sociales. Esto permitiría la integración de: 1) la retroalimentación de la demanda con los modelos energéticos; 2) los efectos de la inversión en tecnologías nuevas y desistir de la sustitución de consumo energético en mitigación y adaptación; 3) el efecto del cambio de precios en consumo e inversión; 4) el equilibrio entre la cuenta corriente y el déficit fiscal, según el tipo de financiamiento de las medidas de adaptación o mitigación.

Se sugiere hacer explícitas las soluciones basadas en la naturaleza a semejanza de la NDC. Al respecto, se destaca el rol de las turberas y la necesidad de contar con un inventario nacional de humedales.

Se solicita acortar el plazo de revisión de los presupuestos sectoriales para que guarde relación con la NDC.

Se propone realizar seguimientos anuales entre planes sectoriales y NDC (rendición anual de avances de los sectores en el cumplimiento de medidas y metas), pues lo contrario puede propiciar la acumulación de incumplimientos desde el primer año y, por ende, comprometer el compromiso establecido en la NDC.

Se considera como una falencia del proyecto la falta de vinculación entre los planes sectoriales (metas sectoriales) y la NDC; y que el cumplimiento de los sectores no estaría en sintonía con lo previsto en la NDC. En efecto, el proyecto vincula los planes sectoriales con la Estrategia Climática de Largo Plazo y no con la NDC, lo que se consideraría un error pues, si los sectores no se articulan con la meta nacional directamente, se arriesga el no cumplimiento de ésta.

Se sugiere establecer un carácter vinculante de las metas de descarbonización del sector eléctrico, la reducción de contaminantes de vida corta, las metas de seguridad hídrica o las metas de restauración y de reforestación (sumideros), establecidas en las NDC.

Se recalca la necesidad de vincular metas de mitigación y de adaptación a los compromisos de la NDC.

Se manifiesta preocupación por la inercia de sectores como el agrícola y forestal, en el sentido que el 50% de las capturas previstas en la NDC dice relación con los bosques, considerando esencial avanzar en la ley que crea el Servicio Nacional Forestal.

Se destaca la necesidad de reforzar el sistema de rendición de cuenta de la NDC .

Recomendaciones

Reconocimiento de la NDC en el PLMCC

Necesidad de reconocer en el PLMCC la NDC presentada ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en abril 2020, dado que incluye metas a nivel nacional en mitigación, adaptación y medios de implementación al 2030. La NDC es el instrumento que permite establecer la trayectoria hacia la carbono neutralidad de manera temprana (al 2030) asegurando el cumplimiento de las metas de largo plazo. La NDC 2020, elaborada por el Ministerio del Medio Ambiente con la articulación de los Ministerios Sectoriales, consideró un proceso de consulta pública que recogió los insumos de la comunidad científica y sociedad civil, y por ende debiese ser reconocida de manera íntegra en el PLMCC.

Coherencia entre los instrumentos de gestión del cambio climático

Es necesario que exista coherencia entre los instrumentos de gestión del cambio climático incluidos en el PLMCC. En particular, entre la NDC (que fija la meta nacional, art.7), la Estrategia Climática de Largo Plazo (que fija la manera de cómo alcanzar la meta a través de la definición de metas sectoriales, art.5) y los Planes Sectoriales de Mitigación (que definen las medidas para alcanzar la meta sectorial, art.8). La actual redacción del PLMCC no es clara respecto de la prelación de dichos instrumentos, que cambia según el año. Así en los casos de los años terminados con dígito 5 (2025, 2035, 2045) será la NDC que guiará el contenido de la Estrategia Climática de Largo Plazo, mientras que en los años terminados con dígito 0 (2030, 2040) será esta última la que determinará la meta de la NDC, con excepción de 2020.

Lo anterior se desprende de las siguientes disposiciones del PLMCC:

Artículo 5, Estrategia Climática de Largo Plazo, letra b) Presupuestos sectoriales de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030 asignados a los sectores señalados en el artículo 8, de acuerdo a criterios de costo efectividad y equidad. Los presupuestos sectoriales de emisiones para los siguientes periodos serán asignados en el proceso de actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo.

Artículo 5, inciso 14 “(…)Los presupuestos nacionales de emisión para cada periodo y los presupuestos sectoriales señalados en el literal b) anterior, serán actualizados según los compromisos internacionales asumidos en la Contribución Determinada a Nivel Nacional, conforme a un procedimiento abreviado que determinará el reglamento señalado en el artículo 7”.

Como muestra la siguiente figura existen dos procesos diferenciados para los años de comienzo de la década y para los años de mediados de la década, pero existe ambigüedad en el texto.

En conclusión, según el PLMCC:

La NDC vigente (2020) no se reconoce, y a su vez no se vincula con la ECLP;

Para los años 2025, 2035, 2045 el instrumento que define el presupuesto nacional de gases de efecto invernadero es la NDC;

Para los años 2020, 2030, 2040 el instrumento que define el presupuesto nacional de gases de efecto invernadero es la Estrategia Climática de Largo Plazo;

Dicho mecanismo complejiza el sistema innecesariamente, lo cual se puede subsanar unificando el mecanismo de los años terminados en los dígitos 5 y en 0, y considerando que la NDC es el instrumento que fija el objetivo a mediano plazo (meta nacional) guiando la trayectoria para alcanzar la meta propuesta en el PLMCC y la Estrategia Climática de Largo Plazo el cómo respetar la trayectoria en miras a alcanzar el objetivo (metas sectoriales).

Proponer que sea la NDC el instrumento que fije las metas de mitigación, adaptación y medios de implementación se sustentan en lo siguiente:

La NDC es el instrumento que comunica a la comunidad internacional las metas del país.

La NDC es el único instrumento obligatorio en el Acuerdo de París.

La NDC se debe actualizar cada 5 años con mayor ambición en lo que se denomina el mecanismo de “ratchet-up” del Acuerdo de París

Los compromisos nacionales de la NDC y su información de avance forman la base para el elaborar el “Balance Global” (Global Stocktake), destinado a evaluar los avances alcanzados en la ambición colectiva global.

Además, el mecanismo propuesto permitiría clarificar la relación de los instrumentos del cambio climático incluidos en el PLMCC, del modo siguiente:

De acuerdo a lo expuesto anteriormente se proponen los siguientes cambios de redacción al Artículo 5:“La Estrategia Climática de Largo Plazo contendrá, al menos, los siguientes aspectos fundamentales:

a) Presupuesto nacional de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030 y 2050, según la meta del artículo 4 y conforme a la NDC vigente, de acuerdo a criterios de costo efectividad y equidad de las cargas. El presupuesto nacional de emisiones para el año 2040 será asignado en la actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo, y conforme a la NDC vigente.

b) Presupuestos sectoriales de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030 asignados a los sectores señalados en el artículo 8, de acuerdo a criterios de costo efectividad y equidad. Los presupuestos sectoriales de emisiones para los siguientes periodos serán asignados en el proceso de actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo. Las reducciones de emisiones necesarias para no sobrepasar el presupuesto sectorial respectivo, se alcanzarán mediante las medidas contempladas en los Planes Sectoriales de Mitigación;”

“Inciso 14: Los presupuestos nacionales de emisión para los periodos 2025-2035, 2035-2045, 2045-2055 y los presupuestos sectoriales señalados en el literal b) anterior, serán actualizados según los compromisos internacionales asumidos en la Contribución Determinada a Nivel Nacional, conforme a un procedimiento abreviado que determinará el reglamento señalado en el artículo 7”.

Es relevante que en cada actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo se pueda ajustar también el presupuesto nacional de emisiones al 2050, dado que este puede variar con respecto a lo que establezca en la primera Estrategia Climática de Largo Plazo.

Mientras la NDC establece los objetivos de la acción climática, renovándose hacia mayor ambición cada cinco años, la Estrategia Climática de Largo Plazo define las acciones sectoriales con un plazo de 10 años que permiten alcanzar dichos objetivos, resulta imprescindible que ambos instrumentos sean consistentes y se entrelacen oportunamente. Así, al escribirse esta ley, ya se han establecido los objetivos en la NDC 2020 y se está en el proceso de definición de la Estrategia Climática de Largo Plazo que definirá el cómo alcanzar estos objetivos al 2030, pero estando sujeta a los cambios que se deriven de la NDC de 2025 y que debieran replantearse para el período 2035 el primero anteceda al segundo para los fines de su actualización.

Descargar ficha en PDF

(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentan una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

¿Qué es monitoreo, reporte y verificación (MRV)?

El acrónimo MRV significa monitoreo, reporte y verificación de información relacionada a mitigación, adaptación, financiamiento climático, y desarrollo de tecnologías y capacidades, junto con el proceso de revisión de dicha información.

El artículo 13 del Acuerdo de París desarrolla el marco de transparencia reforzado, elemento fundamental para dar seguimiento a las metas de cada país planteadas en las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés), así como las metas globales definidas en el Acuerdo.

¿Qué establece el PLMCC respecto a monitoreo, reporte y verificación?

A continuación, se identifican las principales disposiciones que se refieren al MRV en la ley, incorporadas en el marco de los los instrumentos de gestión del cambio climático a nivel nacional (Estrategia Climática de Largo Plazo, NDC, Planes Sectoriales), regional (Planes de Acción Regional) y local (Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas, Normas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero y los Certificados de reducción de emisiones).

Artículo 5 letra i): Indica que la Estrategia Climática de Largo Plazo, deberá contener “criterios de monitoreo, reporte y verificación del cumplimiento de los planes sectoriales de mitigación y adaptación”.

Artículo 8 letra d): Se considera que los Planes Sectoriales de Mitigación del Cambio Climático deberán contener “indicadores de monitoreo, reporte y verificación de cumplimiento de las medidas del plan”.

Artículo 9 letra f): Se considera que los Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático deberán contener “indicadores de monitoreo, reporte y verificación de cumplimiento de las medidas del plan”.

Artículo 11 letra g): Se contempla que los Planes de Acción Regional de Cambio Climático deberán contener al menos “indicadores de monitoreo, reporte y verificación de cumplimiento de las medidas del plan”.

Artículo 12 letra g): En los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas se deberá considerar al menos “un programa para la instalación y actualización progresiva de sistemas de monitoreo” (sin hacer una referencia específica al MRV). Cada cuenca del país deberá contar con un plan de este tipo.

Artículo 13 inciso final: La Superintendencia del Medio Ambiente será el organismo encargado de la fiscalización y sanción de las normas de emisión. Así también “establecerá los protocolos, procedimientos, requisitos y métodos de análisis para el monitoreo y verificación de las normas a que se refiere este artículo”.

Artículo 14 inciso 4°: En el artículo que aborda los certificados de reducción, absorción o excedentes de emisiones de gases efecto invernadero se establece que, para la obtención de éstos, el Ministerio de Medio Ambiente determinará a través de un Reglamento “las metodologías de verificación de dichas reducciones y la administración del registro de proyectos y certificaciones de reducciones”.

La reducción o absorción de emisiones de los proyectos aprobados deberá ser verificada por un auditor externo autorizado por la Superintendencia del Medio Ambiente. Para estos efectos, el Ministerio del Medio Ambiente determinará mediante reglamento los procedimientos de verificación, los requisitos mínimos e inhabilidades para la inscripción de un auditor en el registro referido en el siguiente inciso y las atribuciones de estos auditores.

Asimismo, se identifican los artículos del PLMCC que dicen relación con el monitoreo, reporte y verificación y la Institucionalidad para el Cambio Climático:

Artículo 15 letra h): Dentro del artículo 15 donde se le otorgan competencias al Ministerio de Medio Ambiente, se considera que será una de las funciones y atribuciones de este Ministerio “solicitar información sobre el avance e implementación de los planes sectoriales de mitigación y adaptación, particularmente respecto de los indicadores de monitoreo, reporte y verificación de cumplimiento de las medidas de dichos planes”.

¿Qué establece el PLMCC con respecto a las frecuencias de reporte y de actualización de los Instrumentos de Gestión?

Respecto de la Estrategia Climática de Largo Plazo

Artículo transitorio primero: “La primera Estrategia Climática de Largo Plazo deberá elaborarse, conforme a lo establecido en el artículo 5, en el plazo de un año contado desde la publicación de la presente ley, y deberá ser actualizada el año 2030”.

Artículo 5: “La Estrategia Climática de Largo Plazo se aprobará mediante decreto supremo del Ministerio del Medio Ambiente, suscrito además por el Ministro de Hacienda, y su actualización se realizará al menos cada diez años, bajo el mismo procedimiento establecido para su aprobación”.

Respecto de la NDC

Artículo 7: “La Contribución Determinada a Nivel Nacional será elaborada, revisada y actualizada por el Ministerio del Medio Ambiente en conjunto con las autoridades sectoriales señaladas en el artículo 16 y ministerios competentes, en los plazos definidos bajo la Convención y el Acuerdo de París o los tratados suscritos por Chile que los reemplacen, tomando en cuenta la necesidad de una mayor ambición que en sus versiones precedentes y conforme a criterios de costo efectividad y equidad de las cargas, con un sistema de seguimiento con indicadores que serán reportados anualmente por las autoridades sectoriales al Ministerio del Medio Ambiente y Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Respecto de los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación

Artículo 8: “Los Planes Sectoriales de Mitigación se aprobarán mediante decreto supremo del Ministerio competente, suscrito además por el Ministro de Hacienda. Dichos planes serán revisados, y actualizados cuando corresponda, al menos cada cinco años, bajo el mismo procedimiento establecido para su elaboración, en concordancia con la Estrategia Climática de Largo Plazo”.

Artículo 9: “Los Planes Sectoriales de Adaptación se aprobarán mediante decreto supremo del Ministerio competente, suscrito además por el Ministro de Hacienda. Dichos planes serán revisados y actualizados cuando corresponda, cada cinco años, bajo el mismo procedimiento establecido para su elaboración”.

Artículo transitorio segundo. “Los Planes Sectoriales de Mitigación y/o Adaptación deberán elaborarse en el plazo de un año contado desde la publicación de la Estrategia Climática de Largo Plazo. Los Planes Sectoriales de Adaptación dictados con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, deberán ser actualizados en el plazo de dos años contado desde la publicación de la Estrategia Climática de Largo Plazo”.

Respecto del Reporte de Acción Nacional de Cambio Climático

Artículo 10: “El Reporte de Acción Nacional de Cambio Climático se actualizará cada cuatro años o de acuerdo a lo que establezca la Convención en relación a las Comunicaciones Nacionales”.

Respecto de los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas

Artículo 12: “Cada cuenca del país deberá contar con un Plan Estratégico de Recursos Hídricos el cual será público y deberá actualizarse cada diez años”.

Respecto a las Autoridades sectoriales

Artículo 16 letra f): “Informar anualmente al Ministerio del Medio Ambiente sobre la elaboración e implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático correspondientes a su sector”.

Respecto del Registro de Emisión y Transferencia de Contaminantes:

Artículo 37: “Los establecimientos que estén obligados a declarar a través del Sistema de Ventanilla Única del Registro de Emisión y Transferencia de Contaminantes, deberán reportar anualmente las emisiones de gases de efecto invernadero que generen. El reglamento especificará el alcance de las fuentes y emisiones que serán reportadas”.

¿Qué sistemas crea el PLMCC que contribuyen al marco de transparencia reforzado?

Por último, el proyecto de ley establece tres sistemas que son claves para el sistema MRV, los que se presentan a continuación:

Artículo 25: “Créase el Sistema Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero, cuyo objetivo es la elaboración y actualización del Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero y otros contaminantes climáticos de vida corta, velar por la coherencia de las emisiones reportadas, y asegurar la calidad de su estimación; respondiendo a los compromisos internacionales de reporte ante la Convención”.

Artículo 26: “Créase el Sistema Nacional de Prospectiva de Gases de Efecto Invernadero, cuyo objetivo es contener las proyecciones actualizadas de emisiones de gases de efecto invernadero a nivel nacional y sectorial, para orientar la definición y facilitar el monitoreo de las reducciones de emisiones”.

Artículo 27: “Sistema de Certificación de Gases de Efecto Invernadero. Corresponderá al Ministerio del Medio Ambiente otorgar certificados, rótulos o etiquetas a personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, respecto de la cuantificación, gestión y reporte de las emisiones de gases de efecto invernadero, así como la reducción o absorción de dichos gases, que sean voluntariamente solicitados y cumplan con los criterios, metodologías y requisitos que establezca un reglamento. Dicho reglamento deberá determinar, asimismo, el procedimiento al cual se sujetará el otorgamiento de los referidos certificados, rótulos y etiquetas.La verificación del cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento deberá ser efectuada por entidades técnicas, cuya acreditación, autorización y control corresponderá a la Superintendencia del Medio Ambiente”.

¿Cuáles fueron las observaciones ciudadanas formuladas al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Se solicita mayor información respecto a la periodicidad del monitoreo, reporte y verificación. La autoridad responde que eso se determinará en la Estrategia Climática de Largo Plazo y en los Planes Sectoriales respectivos.

Respecto a la Estrategia Climática de Largo Plazo, se estima que los criterios de monitoreo, reporte y verificación de los planes sectoriales de mitigación y adaptación, deberán estar a cargo del coordinador para el cambio climático (Ministerio del Medio Ambiente), en colaboración con los coordinadores regionales.

En el artículo que hace referencia al Ministerio de Medio Ambiente, hoy artículo 15 letra f), se pide aclarar qué se entenderá por indicadores de monitoreo, reporte y verificación, si cada autoridad deberá elaborar su propio sistema de MRV o si el Ministerio del Medio Ambiente implementará un sistema único.

Se solicita que el sistema MRV en los Planes Sectoriales de Mitigación esté coordinado con un sistema nacional de MRV.

Se solicita relacionar el MRV a la NDC (artículo 7): “3. A los planes de Mitigación y Adaptación Sectoriales se deberían agregar los Planes de Reducción Sectoriales de Gases de Efecto Invernadero incluyendo también diagnóstico sectorial, y la determinación del potencial de reducción de gases de efecto invernadero y alcances de la meta sectorial respectiva, así como también un Sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación.”

¿Cuáles fueron las observaciones formuladas por el (CR)² al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Se requiere fortalecer el sistema de MRV en el artículo 16 del anteproyecto, actual artículo 5, sobre la Estrategia Climática de Largo Plazo.

Respecto al artículo 21, actual artículo 11, que contiene los Planes de Acción Regional de Cambio Climático, se solicita la inclusión de medidas en caso de que los indicadores de monitoreo y verificación muestren un incumplimiento.

Respecto al artículo 26, que contiene el Sistema Nacional de Prospectiva de Gases de Efecto Invernadero, se solicita la incorporación de un sistema de monitoreo de bosques y carbono.

En el anterior artículo 13, hoy artículo 24, se pide fortalecer el rol de los municipios en “materias de mitigación y adaptación, tanto en el diseño de planes e instrumentos específicos a nivel local, así como su participación en el diseño, implementación y monitoreo de planes del nivel central”.

¿Cuáles fueron los principales comentarios ciudadanos formulados al PLMCC?

La academia sostiene la necesidad de implementar el monitoreo de riesgos y realizar los estudios base necesarios para conocer la vulnerabilidad de los territorios, especialmente en materia de seguridad hídrica. Se busca evitar que “las medidas de monitoreo, reporte y verificación son (sean) chequeos meramente burocráticos y facultativos” y, por el contrario, sirvan para medir los niveles de cumplimiento. Para ello sería necesario contar con normas y evaluaciones ex ante y ex post, que incluyan observaciones y mediciones. En esa línea, se propone la creación de un observatorio climático que permita medir otros parámetros además de aquellos que verifican las normas de calidad del aire.

También se estima fundamental “incluir la medición de carbono negro, así como la de otros factores de emisión”, para lo cual el Ministerio del Medio Ambiente podría coordinarse con universidades y centros de investigación.

Asimismo, se destaca positivamente el proceso de generación del inventario de gases de efecto invernadero, cuya gran virtud es su revisión por pares externos.

Varias de las intervenciones realizadas en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado repararon en la necesidad de entregar al Ministerio de Medio Ambiente el monitoreo del cumplimiento de los planes sectoriales de mitigación y adaptación.

La sociedad civil destaca como uno de los principales aportes del proyecto “considerar un Sistema Nacional de Información sobre mediciones y monitoreo de los gases de efecto invernadero” frente a lo cual la academia propone contemplar también el carbono negro.

Análisis de las observaciones

Orientación al cumplimiento de las metas

El sistema de MRV debe estar orientado a medir el progreso de los sectores y territorios hacia el cumplimiento de sus metas de mitigación, adaptación, financiamiento climático, y desarrollo de tecnologías y capacidades, establecidas en sus planes sectoriales en coherencia con la Estrategia Climática de Largo Plazo y la actualización de las NDC, que impondrá la revisión y ajuste de dichas metas cada cinco años .

Al respecto, el PLMCC plantea el seguimiento de la implementación de las medidas incluidas en los instrumentos de gestión y no en el cumplimiento de las metas, lo cual marca una diferencia importante. En efecto, es posible que los sectores definan e implementen en tiempo y forma las medidas establecidas en los instrumentos de gestión y que, pese a eso, no se cumplan las metas si, por ejemplo, las medidas no son idóneas. De esta forma, un sector podría reportar la implementación de las medidas de adaptación incorporadas en su plan sectorial de adaptación y no lograr incrementar la resiliencia del sector. Al medir el cumplimiento de dicha medida se reportará satisfactoriamente el avance del plan, pero no se logrará el incremento de la resiliencia y por ende no se lograrán las metas de adaptación.

La cuestión es relevante para cumplir con los compromisos internacionales y metas nacionales de las cuales depende la estabilidad del clima y, por ende, las condiciones de vida de la población.

Por ejemplo, el artículo 5, letra e) dice: “Lineamientos para las acciones transversales de adaptación que se implementarán en el país, estableciendo objetivos, metas e indicadores de vulnerabilidad y adaptación a nivel nacional, a mediano y largo plazo, que permitan hacer seguimiento de los avances en la materia y establecer prioridades que orienten las medidas sectoriales y regionales”. A la luz del análisis anterior, sería más adecuado que dijera: “Lineamientos para las acciones transversales de adaptación que se implementarán en el país, estableciendo objetivos, metas e indicadores de vulnerabilidad y adaptación a nivel nacional, a mediano y largo plazo, que permitan hacer seguimiento del cumplimiento de las metas sectoriales y regionales”.

Sistema único de MRV

El MRV debiese contar con un marco nacional, con reglas claras y comunes para todos los sectores, que esté inspirado en los estándares internacionales. El proyecto de ley plantea, indistintamente, criterios e indicadores de MRV y deja al arbitrio de los sectores y territorios la definición de tales indicadores. Al respecto, se recomienda contar con un sistema de MRV único para todos los sectores, basado en los estándares internacionales establecidos en el marco reforzado de transparencia del Acuerdo de París (artículo 13) y las metodologías más recientes que figuran en las directrices del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC). Cabe recordar que el artículo 13.7 letra a) del Acuerdo de París indica que la elaboración de los inventarios nacionales deben realizarse, utilizando las metodologías para las buenas prácticas aceptadas por el IPCC que haya aprobado la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París (artículo 13.7 letra a).

Este sistema debe ser establecido y coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente, al cual los sectores debiesen reportar anualmente su progreso sin perjuicio que dicho ministerio pueda solicitar información adicional en caso de requerirlo. Todo aquello facilitará el reporte períodico que el país debe realizar a través de esta cartera ministerial: comunicaciones nacionales, informes bienales e informes bienales de actualización, el proceso de evaluación y examen internacional, y el proceso de consulta y análisis internacional (artículo 13.4, Acuerdo de París).

Inventarios estandarizados de Gases de Efecto Invernadero

La piedra angular del sistema MRV es el Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero, el cual permite la verificación del cumplimiento de las metas nacionales y sectoriales de mitigación. El PLMCC crea el Sistema Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero, formalizando así lo que se realiza actualmente. Al respecto, se sugiere que se incluyan los siguientes aspectos en el proyecto de ley.

Para garantizar que este ejercicio sea lo más sólido y preciso posible, los sectores deberán reportar su inventario de gases de efecto invernadero y carbono negro anualmente al Ministerio del Medio Ambiente, elaborado bajo metodologías estandarizadas a nivel nacional y aplicables a todos los sectores, y que deje en evidencia el nivel de progreso en el cumplimiento de los presupuestos sectoriales.

Precisar el proceso de ajuste de los presupuestos sectoriales que permita compensar los excedentes anuales sobre la base de antecedentes técnicos y con opinión explícita del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático y representaciones ciudadanas, para así asegurar el restablecimiento de la vía de cumplimiento de las metas sectoriales. Para ello se puede utilizar como referente la definición establecida en Climate Change Act (2008) de Reino Unido.

A su vez, habiéndose establecido una meta sobre carbono negro, se propone incluir este contaminante en el Sistema Nacional de Prospectiva.

Frecuencia de actualización de instrumentos

Las frecuencias de actualización de los instrumentos de gestión del cambio climático son funcionales para corregir, con suficiente antelación, cualquier desviación en la ruta hacia la carbono neutralidad. Se recomienda que la frecuencia de actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo y de los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos sea cada cinco años y no cada 10 como establece el PLMCC. A su vez, los Planes Sectoriales de Mitigación debiesen ser actualizados en concordancia con la NDC, y no con respecto con la Estrategia Climática de Largo Plazo. Esto porque la actualización de la NDC debe ser presentada cada cinco años a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

Actualmente, la Estrategia Climática de Largo Plazo se ajusta bajo un sistema abreviado luego de la actualización de la NDC, y luego el plan sectorial se adapta de acuerdo al contenido de la Estrategia. Todo esto complejiza el proceso y desconecta instrumentos complementarios. Además, el principio de eficiencia de la administración del Estado nos invita a entender que los tres instrumentos se tienen que retroalimentar.

Así, el reporte del avance anual de los sectores permitiría comprender el nivel de cumplimiento del presupuesto nacional de la NDC, el cual debiera ser determinante en el proceso de revisión de la misma, pues si existió un retraso se necesitará aumentar la ambición considerando aquello. La Estrategia Climática de Largo Plazo fijará los presupuestos sectoriales en virtud de esa nueva meta.

Por último, no se establece frecuencia de reporte y actualización de los Planes de Acción Regional, los que se compromete establecer en un reglamento posterior.

Las observaciones anteriores se podrían subsanar mediante la incorporación de un nuevo artículo que defina un único sistema MRV coherente con el Acuerdo de París y el IPCC, e incorporar una referencia de dicha disposición en los instrumentos de gestión. El nuevo artículo de MRV debiese establecer como mínimo: las frecuencias de reporte de los sectores y principales directrices o principios del reporte, dejando los detalles específicos para un reglamento. Esto permitiría reforzar el principio de transparencia, que es un elemento fundamental del mecanismo de cumplimiento del Acuerdo de París.

Recomendaciones

Tomar en cuenta el Acuerdo de París y el IPCC en su definición legal. Cumplir con las directrices del Acuerdo de París y su marco reforzado de transparencia que persigue promover la transparencia, precisión, integridad, consistencia y comparabilidad; asegurar que se evite el doble conteo; y garantizar la integridad ambiental.

Unificar el sistema de MRV utilizado por los sectores y aumentar su periodicidad (anualmente)

Considerar carbono negro como uno de los elementos de información del sistema de MRV y del Sistema Nacional de Inventarios.

Establecer que el Ministerio del Medio Ambiente debe ser la contraparte de los sectores para la implementación del MRV.

Vincular el MRV al cumplimiento de las metas sectoriales y no de las medidas de los planes sectoriales.

Vincular los Planes Sectoriales a la NDC y no a la Estrategia Climática de Largo Plazo.

Clarificar cómo se dará cuenta al Ministerio del Medio Ambiente y a la sociedad civil de los avances alcanzados por los sectores en el cumplimiento de sus metas.

Relevar la importancia de contar con información clara, periódica y completa, y con mecanismos de transparencia que favorezcan el acceso a la información;

Identificar brechas de información, políticas y capacidades en los sectores y territorios.

Crear confianza en los sectores y territorios para que logren sus metas de mitigación y adaptación.

Facilitar el trabajo del Ministerio del Medio Ambiente para realizar el seguimiento del progreso sectorial, territorial, y nacional, el cumplimiento de las metas, y el reporte a la Convención.

Incorporar la opinión del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático y los órganos representativos de la sociedad civil en el caso de solicitud de incumplimiento sectorial y que sirvan como antecedentes a la resolución del Comité de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático.

ANEXO: ¿Qué deben reportar los países bajo la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Acuerdo de París?

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(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentan una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

¿Cómo se relaciona la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el PLMCC en materia de principios?

El mensaje del proyecto hace referencia a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC, 1992) e indica que los “principios rectores de la Convención son la equidad y responsabilidades comunes pero diferenciadas, y sus capacidades respectivas; la plena consideración de las necesidades y circunstancias de los países en desarrollo; el principio precautorio; el derecho al desarrollo sostenible; y la cooperación para promover un sistema económico internacional abierto y propicio, que conduzca al crecimiento económico y desarrollo sostenible de todas las partes.”

El Protocolo de Kioto (2004) establece compromisos para reducir emisiones. En el caso de Chile, “(…) basado en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, los países en vías de desarrollo no asumieron obligaciones de reducción de emisiones.”

¿Cuáles son los principios inspiradores del PLMCC?

El mensaje del PLMCC hace referencia al rol que tendrá la ciencia “(…) como orientador en la toma de decisiones, así como la adopción de medidas eficaces para enfrentar el cambio climático al menor costo ambiental, social y económico posible”. Esto considerando “el principio científico y el de costo-efectividad, respectivamente”.

“El proyecto reconoce la importancia de la justicia social y ambiental en la acción climática mediante la incorporación del principio de equidad y el de transversalidad. El primero, se refiere a una justa asignación de cargas, costos y beneficios, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático. Mientras que el segundo, vela por que la participación ciudadana en la gestión del cambio climático sea a todos los niveles territoriales, así como en los distintos sectores de la sociedad. Finalmente, y considerando el contexto del derecho internacional ambiental, se incluyen los principios de no regresión y de progresividad, mediante los que se busca avanzar progresivamente en los niveles de mitigación y adaptación alcanzados.”

El párrafo II del título I “Disposiciones generales” define que “las políticas, planes, programas, normas, acciones y demás instrumentos que se dicten o ejecuten en el marco de la presente ley, se inspirarán por los siguientes principios”

Artículo 2 letra a): “Científico. Las medidas apropiadas y eficaces de mitigación y/o adaptación para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, se adoptarán sobre la base de la mejor evidencia científica disponible.”

Artículo 2 letra b): “Costo-efectividad. La gestión del cambio climático priorizará aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que representen menores costos económicos, ambientales y sociales.”

Artículo 2 letra c): “Equidad. Es deber del Estado procurar una justa asignación de cargas, costos y beneficios, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático.”

Artículo 2 letra d): “Precautorio. Cuando haya antecedentes que permitan anticipar un peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir los efectos adversos del cambio climático.”

Artículo 2 letra e): “No regresión. Las medidas tendientes a enfrentar los efectos adversos del cambio climático, podrán ser modificadas cuando las condiciones tecnológicas, ambientales, económicas o sociales lo requieran, siempre que no se comprometan los objetivos de mitigación y/o adaptación establecidos.”

Artículo 2° letra f): “Progresividad. Las medidas tendientes a combatir el cambio climático deberán avanzar gradualmente con el fin de cumplir con el objeto de esta ley.”

Artículo 2° letra g): “Transversalidad. La actuación del Estado para la gestión del cambio climático debe promover la participación coordinada del Gobierno a nivel central, regional y local, así como la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil.”

¿Cuál es la relación de los principios inspiradores del PLMCC y los Instrumentos de Gestión del Cambio Climático?

En materia de Instrumentos de Gestión del Cambio Climático y, particularmente dentro de los Planes Sectoriales de Mitigación al Cambio Climático, contenido en la letra d), se determina que “los presupuestos de emisiones serán determinados en base a criterios de costo-efectividad.”

Se considera el criterio de costo-efectividad para los Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático en la letra e) del número 2 del título V.

El título III “De las normas de emisión de Gases de Efecto Invernadero y los Certificados de reducción de emisiones” del PLMCC establece en el artículo 14 inciso primero, que al otorgar un certificado de reducción, absorción o excedentes de emisiones de gases de efecto invernadero se deberá observar entre otras cosas que “(…) cumplan con principios de desarrollo sustentable.”

¿Cuáles fueron las principales observaciones ciudadanas sobre principios realizadas durante la consulta pública al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Durante el periodo de consulta pública del anteproyecto se realizaron aproximadamente 158 observaciones relativas a principios.

Observaciones respecto de principios incorporados en el Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático

Los principios con mayor cantidad de observaciones fueron el de costo-efectividad, y el precautorio con 19 referencias cada uno. Le siguen el de equidad con 14 menciones , el principio científico con 13, el de no regresión con 11, el de transversalidad con 9 y, finalmente, el principio de progresividad con 7 referencias.

Observaciones que solicitan incluir nuevos principios

El principio que más se solicita incluir es el de responsabilidad, con 18 menciones, seguido del principio de justicia climática o justica ambiental (16). Luego, hay 7 solicitudes para incorporar el principio preventivo, y el mismo número para incluir un lineamiento general y de reconocimiento a los Derechos Humanos. Otros principios mencionados son el principio de transparencia (6), descentralización (4), manejo adaptativo (4), sustentabilidad (3), el que contamina paga (3), educación (2), entre otros.

¿Cuáles fueron las observaciones realizadas durante la discusión en general en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado?

Se planteó incorporar principios al proyecto y precisar el contenido de los que ya incluidos. A su vez, se propuso que los principios cuenten con una materialización concreta en la normativa del PLMCC.

Observaciones relacionadas con el contenido limitado de los principios

Respecto del principio de transversalidad, se indicó que su implementación requiere aclarar y fortalecer el rol de los gobiernos regionales y locales. Para ello, sería necesario cambiar la figura del delegado presidencial por la del gobernador e incorporar a la academia en los Comités Regionales de Cambio Climático. Sobre el principio precautorio, se comentó que habría un retroceso respecto de su definición en el marco legal y en los proyectos de ley en discusión. En cuanto al principio de costo-efectividad, se solicitó determinar su sentido y alcance, y sobre el principio científico se pidió aclarar lo que se entiende por “medidas apropiadas y eficaces”.

Además, se expresó la necesidad de vincular los principios de progresividad y no regresión. En el caso del principio de no regresión, dictar una ley más laxa no solo implica una vulneración, sino que también la adopción de una decisión sin respaldo técnico-científico. Se destacó que el principio precautorio está vinculado al preventivo.

Ausencia de principios

No fueron mencionados en la discusión los principios de desarrollo sustentable, justicia climática, preventivo, el que contamina paga, transparencia (riesgos climáticos, financiamiento climático), principios de Helsinki (1. Transparencia del gasto climático, 2. Incorporación del riesgo climático en la planificación fiscal, 3. Inclusión del cambio climático en compras públicas, 4. Consideración del riesgo climático en la inversión pública y 5. Regulación del sector financiero), sostenibilidad, enfoque ecosistémico (soluciones basadas en la naturaleza), equidad intergeneracional, equidad territorial, descentralización, y manejo adaptativo.

¿Cuáles fueron las observaciones formuladas por el (CR)² respecto a principios durante el proceso de consulta pública ?

Se observó que la materialización del principio científico requiere “crear mecanismos de apoyo a la investigación, la creación de un programa nacional para actualizar inventarios nacionales de depósitos de carbono naturales. Se sugiere que asumir el objetivo del IPCC respecto a alinearse con una meta de 1.5°C daría coherencia al principio científico”.

En cuanto al principio costo-efectividad, se propone su reemplazo por el de costo-beneficio para priorizar medidas de mitigación que tomen en cuenta los costos de inacción. No solo debieran incorporarse los costos de las medidas, sino también los costos indirectos de no aplicarlas. Se debieran priorizar medidas de mitigación y adaptación.

A propósito del principio de equidad, se indica la necesidad de especificar “el concepto de sector y mencionar explícitamente cuáles son las comunidades vulnerables. Cuando se habla de equidad, se dice que se pondrá énfasis en sectores ¿se refiere a sectores productivos? Se debiera especificar esto último, así como cuáles son los grupos que conforman las comunidades vulnerables e incluir a las personas, de manera más general. Siguiendo la lógica del Acuerdo de París, se debieran mencionar expresamente quiénes forman parte de las comunidades vulnerables: mujeres, niños, jóvenes y comunidades indígenas”.

Respecto del principio de progresividad, se sugiere que “el principio de progresividad evite referirse al combate contra el cambio climático y/o privilegie los términos de mitigación y adaptación. El principio de progresividad debiera mencionar que el progreso debe realizarse siempre hacia una mayor ambición, dada la lógica que sigue en este sentido el Acuerdo de París” y por ende vinculado al principio de no regresión.

Respecto del principio de transversalidad, “se sugiere la inclusión del Comité Científico Asesor Regional para el Cambio Climático” para fortalecer la descentralización.

A su vez, se solicitó incorporar el principio preventivo y principio del que contamina paga.

Recomendaciones

La inclusión de los principios en el PLMCC debería realizarse a la luz de los compromisos internacionales y, en ese sentido, se sugiere un correlato entre las definiciones incluidas en la iniciativa legislativa y los instrumentos internacionales y/o realizar una referencia a dichos textos. Nos referimos, en particular, al Acuerdo de París y al Acuerdo de Escazú, pero también a los informes Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés). El Informe Especial sobre Calentamiento Global de 1,5 °C es especialmente relevante en esta materia.

El principio de progresividad debe entenderse en relación al de no regresión, pues de lo contrario ambos principios podrían conducir a interpretaciones contradictorias del texto de ley. Al respecto, también vale la pena reemplazar la expresión del “combate al cambio climático” por “mitigación y adaptación”.

Es necesario hacer explícito el principio preventivo y de transparencia, que ya están presentes en las disposiciones particulares del PLMCC. Sin embargo, sería necesario reconocerlos como principios inspiradores que permitan interpretar la iniciativa legislativa de manera transversal. Cabe recordar que la transparencia es una piedra angular del mecanismo de cumplimiento del Acuerdo de París, basado en el sistema de transparencia reforzado.

Respecto del principio científico, se sugiere cambiar “evidencia” por “información” conforme a los términos del Acuerdo de París, como se indica, por ejemplo, en el artículo 14: “(…) mejor información científica disponible”.

Reemplazar el principio de costo efectividad por costo beneficio, de manera de considerar los costos indirectos y la valoración social de la inacción o de ciertas medidas.

Especificar los conceptos de sector y de comunidad vulnerable en la definición del principio de equidad.

La justicia climática está reconocida implícitamente, pero sería deseable hacerlo de manera más explícita.

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(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentan una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

¿Qué es el Comité Científico Asesor para el Cambio Climático?

El artículo 18 del PLMCC crea el Comité Científico Asesor para el Cambio Climático (CCACC) definido “como un comité asesor del Ministerio del Medio Ambiente en los aspectos científicos que se requieran para la elaboración, diseño e implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático establecidos en la presente ley”.

¿Quiénes son los integrantes Comité Científico Asesor para el Cambio Climático?

El artículo establece la composición del CCACC y el perfil de sus integrantes:

“Nueve científicos

que acrediten al menos 10 años de experiencia

en materias relacionadas con el cambio climático,

con dedicación a las ciencias ambientales, sociales o económicas, entre otras.

Al menos cuatro de sus integrantes deberán desempeñarse principalmente en regiones distintas a la Metropolitana de Santiago”.

¿Cuáles son sus funciones?

El artículo 18 indica las funciones del CCACC.

Letra a) “Analizar los aspectos científicos asociados a la gestión del cambio climático y proporcionar una perspectiva de largo plazo para orientar la definición de los objetivos de los instrumentos de gestión del cambio climático, mediante la publicación de un reporte anual, en formato digital;

Letra b) Elaborar el informe previo a que se refieren los artículos 5 (Estrategia Climática de Largo Plazo) y 7 (Contribución Nacional Determinada, NDC), el que deberá considerar, al menos, la coherencia de la propuesta normativa y la última evidencia científica disponible; y,

Letra c) Resolver las consultas que le formule el Ministerio del Medio Ambiente en las materias señaladas en los literales anteriores (Estrategia Climática de Largo Plazo- NDC)”.

¿Cómo funcionará el Comité Científico Asesor para el Cambio Climático?

El PLMCC define el modo de funcionamiento del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático que se describe en el artículo 18.

“Los integrantes del Comité cumplirán sus funciones ad honorem.

El Comité podrá sesionar en las dependencias del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, el que proporcionará los medios materiales para su funcionamiento.

Un reglamento expedido por decreto supremo del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, el que será suscrito, además, por el ministro del Medio Ambiente, fijará su funcionamiento interno y las normas para la conformación del Comité, incluyendo consideraciones de transparencia, excelencia, imparcialidad, género, entre otras”.

¿Cuáles fueron las principales observaciones ciudadanas respecto de la creación del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático en el PLMCC?

Cantidad de observaciones ciudadanas

Se registraron aproximadamente 95 observaciones ciudadanas respecto al Comité Científico Asesor para el Cambio Climático.

Principales temas abordados

Funcionamiento ad honorem (24): La comunidad presentó alrededor de 24 observaciones referidas al funcionamiento de los miembros del CCACC y su calidad ad honorem, ya que muchas personas plantearon la inquietud de que los científicos no tendrían tiempo ni interés para desempeñarse durante tres años en dicho comité. La respuesta del Ministerio del Medio Ambiente fue que se estaba imitando el funcionamiento del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), y que así se resguardaba la debida imparcialidad.

Mayor coordinación y vinculatoriedad de las decisiones (13): Se hizo referencia en aproximadamente 13 oportunidades a la necesidad que el CCACC tuviese una mayor coordinación, por ejemplo, con los Comités Regionales de Cambio Climático. También se solicita que sea un órgano resolutivo y no meramente consultivo, en cuanto a que sus decisiones sean vinculantes para la autoridad política. La autoridad responde que un comité a nivel nacional estará a cargo de la gestión del cambio climático, por lo que el CCACC se considerará solo como un consejo asesor y consultivo.

Mayor participación de regiones (43): Se hizo referencia en cerca de 43 ocasiones a la necesidad de reforzar la incorporación de las regiones en el CCACC. Así, se solicita que haya al menos cinco miembros no provenientes de la región Metropolitana, la creación de comités científicos a nivel regional y por macrozona, entre otras propuestas de la comunidad. Sin duda, esta es la principal inquietud que se plantea en diversas observaciones que tienen el objetivo común de abogar por una composición menos centralizada del CCACC, sobre todo si se considera la diversidad de ecosistemas presentes en Chile. La respuesta de la autoridad es que se habría aumentado el número mínimo de tres a cuatro integrantes provenientes de regiones.

Mayor representación (10): Otra observación frecuente es que el CCACC debería incluir a representantes de la sociedad civil y de la academia, y no limitarse solo a “científicos”, sino que también considerar a otro tipo de expertos en diferentes materias. El Ministerio del Medio Ambiente responde que será un Reglamento dictado por el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación el encargado de definir el funcionamiento interno y la composición del CCACC.

Mayor frecuencia en los informes y en las sesiones (12): Se solicita que el CCACC se reúna con mayor frecuencia para no perder su continuidad de trabajo. De igual forma, se pide que los informes redactados sean mensuales, o al menos bianuales o trianuales. El Ministerio del Medio Ambiente estima que una frecuencia anual es adecuada para permitir la revisión de los Planes Sectoriales cada cinco años y realizar un mejor análisis y evaluación.

Mayor independencia (4): Entre otros planteamientos, se solicita que el CCACC tenga mayor independencia e imparcialidad frente al poder político, constituyéndose en un órgano “realmente” autónomo. El Ministerio del Medio Ambiente sostiene que el Comité imita el funcionamiento del IPCC, en el sentido de que las funciones ad honorem tienen la intención de resguardar la independencia de sus miembros.

Selección de integrantes (4): Existe preocupación por la forma en que serán elegidos los integrantes del CCACC. La autoridad responde que un reglamento elaborado por el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación regulará el funcionamiento interno y la composición de este comité.

Falta de participación ciudadana (5): Se observa que no estaría contemplado un proceso de participación ciudadana en la elaboración del Reglamento que determinará el funcionamiento interno y la composición del CCACC. El Ministerio del Medio Ambiente responde que toda persona o agrupación de personas tendrá derecho a participar, de manera informada, en la elaboración, revisión y actualización de los instrumentos de gestión del cambio climático mediante los mecanismos provistos para ello en el PLMCC. Los órganos de la Administración del Estado con competencia en la gestión del cambio climático deberán facilitar instancias de participación ciudadana y/o consulta pública, según corresponda, en el marco de sus competencias y atribuciones. Asimismo, deberán tener especial consideración con los sectores más vulnerables, aplicando un enfoque de género y procurando facilitar la participación de dichos sectores. De esta manera, corresponderá a cada órgano determinar los mecanismos para facilitar las instancias de participación ciudadana.

Recomendaciones

Mantener el carácter ad honorem de los integrantes del CCACC y explicitar el rol de la Secretaría Ejecutiva alojada en el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación. El alcance del trabajo e informes del CCACC dependerá esencialmente del apoyo técnico provisto, en particular considerando su carácter asesor.

Incorporar una representación regional del CCACC en los Comités Regionales de Cambio Climático o crear comités científicos regionales por macrozona promoviendo así la validez territorial de las decisiones.

Incorporar la participación del CCACC en la elaboración de los Planes Sectoriales y en su ajuste cada cinco años a la luz de la actualización de la NDC.

Establecer criterios de selección de los integrantes del CCACC considerando paridad de género, años de experiencia y representación institucional.

Funcionamiento regular del CCACC, al menos, una vez al mes.

Fortalecer el carácter asesor científico del CCACC y no limitarlo a un rol meramente consultivo. Para ello debiera consagrarse la necesidad de un pronunciamiento del CCACC cada vez que un sector pida autorización para no cumplir la meta sectorial al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático. El objetivo es que, cuando se solicite un incumplimiento, exista una recomendación del CCACC como contraparte técnica a una decisión que, según el proyecto, es exclusivamente política.

Agregar como función del CCACC la revisión de instrumentos de fomento a la investigación para los fines de promover la superación de las brechas científicas, tecnológicas, de conocimiento e innovación que se identifiquen en pos de alcanzar la carbono neutralidad y mantener un desarrollo sostenible y resiliente.

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(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentan una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

¿Cuáles son los fundamentos del PLMCC en materia de participación ciudadana?

El párrafo 10 del apartado II “Fundamentos del proyecto” del mensaje del PLMCC, indica que se dio inicio “a un amplio y extenso proceso participativo para recoger las observaciones de la ciudadanía”. De esta forma se consideró una participación temprana, la que comprendió, entre otros elementos, la realización de talleres en todas las regiones del país.

El párrafo 12 del mismo apartado señala que se invitó a participar del anteproyecto a todos quienes lo desearan, siendo un hecho inédito, “ya que nunca la elaboración de un proyecto de ley se había sometido a un proceso de participación ciudadana como el indicado.”

El texto del PLMCC subraya, a propósito de los principios inspiradores de la iniciativa legal y a la luz de la justicia social y ambiental, que se incorporan los principios de equidad y de transversalidad. Este último “vela por que la participación ciudadana en la gestión del cambio climático sea a todos los niveles territoriales, así como en los distintos sectores de la sociedad”.

En el número 6 del apartado IV “Contenido del proyecto” del mensaje del PLMCC se indica: “En concordancia con lo que ha sido el proceso de elaboración de este proyecto de ley, se reconoce la importancia de la participación ciudadana y se incluye el principio de transversalidad, en virtud del cual la actuación del Estado debe promover la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil en la gestión del cambio climático. En este contexto, la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional, los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación, y las Normas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, incluyen etapas formales de consulta pública, que buscan fortalecer los instrumentos de gestión del cambio climático procurando un proceso participativo y coordinado. Asimismo, se establece que en la participación ciudadana los órganos de la Administración del Estado deberán tener especial consideración con los sectores más vulnerables, aplicando un enfoque de género y procurando facilitar la participación de dichos sectores.”

¿Cómo se incorpora la participación ciudadana en el texto del PLMCC?

Título I “Disposiciones Generales” Párrafo II “De los principios”

“Las políticas, planes, programas, normas, acciones y demás instrumentos que se dicten o ejecuten en el marco de la presente ley, se inspirarán por los siguientes principios”

Artículo 2 letra g): “Transversalidad: la actuación del Estado para la gestión del cambio climático debe promover la participación coordinada del Gobierno a nivel central, regional y local, así como la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil.”

Título II “Instrumentos de gestión del Cambio Climático” Párrafo II “De los instrumentos de gestión a nivel nacional”

Artículo 5 (Estrategia Climática de Largo Plazo): Se contempla en el inciso 12 que dentro del procedimiento de elaboración de la ECLP se realizará “al menos, una etapa de consulta pública que tendrá una duración de sesenta días hábiles.” Además, se considera una consulta al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático.

Artículo 7 (Contribución Determinada a Nivel Nacional): El inciso 11 indica que el procedimiento de elaboración o actualización de la NDC contemplará “al menos la participación de las autoridades sectoriales que corresponda; una etapa de consulta pública que tendrá una duración de treinta días hábiles”.

Artículo 8 (Planes Sectoriales de Mitigación del Cambio Climático): En el inciso 8° del artículo se concibe que el procedimiento para la elaboración, revisión y actualización de los Planes Sectoriales de Mitigación “contemplará, al menos, la participación de las autoridades sectoriales competentes, una etapa de consulta pública que tendrá duración de treinta días hábiles.”

Artículo 9 (Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático): Al igual que en los instrumentos anteriores, se contempla en el penúltimo inciso del artículo que el procedimiento de elaboración e implementación de los Planes Sectoriales de adaptación contará con una etapa de consulta pública que tendrá una duración de 30 días.

Título III “De las normas de emisión de Gases de Efecto Invernadero y los Certificados de reducción de emisiones”

Artículo 13 (Normas de emisión): El inciso 7° dispone que un reglamento elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente será el encargado de fijar el procedimiento de elaboración y revisión de los decretos a que se refiere dicho artículo. En estos procedimientos se deberá contemplar al menos una “consulta a organismos y entidades, públicas y privadas, una etapa de participación ciudadana y análisis de observaciones, consulta al Consejo Nacional para la Sustentabilidad y el Cambio Climático (…)”.

Título IV “Institucionalidad para el Cambio Climático” Párrafo III “De los organismos colaboradores en la gestión del Cambio Climático”

Artículo 24 (Municipalidades): Se establece que éstas tendrán “participación en la elaboración de planes regionales de cambio climático, en concordancia con las directrices de la Estrategia Climática de Largo Plazo.”

Título V “De la información sobre Cambio Climático, acceso y Participación Ciudadana” Párrafo II “Del acceso a la información y la participación ciudadana en materia de cambio climático”:

Artículo 31 (Participación ciudadana en la gestión del cambio climático): “Toda persona o agrupación de personas tendrá derecho a participar, de manera informada, en la elaboración, revisión y actualización de los instrumentos de gestión del cambio climático, mediante los mecanismos provistos para ello en la presente ley.

Los órganos referidos en el título IV de la presente ley deberán facilitar instancias de participación ciudadana, en el marco de sus competencias y atribuciones.

Asimismo, dichos órganos deberán tener especial consideración con los sectores más vulnerables, aplicando un enfoque de género y procurando facilitar la participación de dichos sectores.”

Instrumentos en el PLMCC que no contemplan procesos de Participación Ciudadana o Consulta:

Artículo 6 (Medios de Implementación de la Estrategia Climática de Largo Plazo).

Artículo 10 (Reporte de Acción Nacional de Cambio Climático).

Artículo 11 (Planes de Acción Regional de Cambio Climático).

Artículo 12 (Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas).

¿Cuáles fueron las principales observaciones ciudadanas al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Se realizaron aproximadamente 90 observaciones sobre la participación ciudadana en el PLMCC. El mayor número se hizo en el contexto del artículo 31 (55 observaciones). Le siguen las solicitudes de incluir la participación ciudadana en los principios del artículo 2 (16), y en las definiciones (3). También se consideraron observaciones en lo que respecta a la Estrategia Climática de Largo Plazo (6) y Planes Sectoriales de Mitigación (5). Por último, hubo referencias a la participación de los municipios (2), comités regionales (3), la Contribución Nacional Determinada (3), y en lo relativo al acceso a la información (5).

¿Cuáles fueron las principales observaciones del (CR)² al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático?

Se indica que “no parece adecuado que la participación ciudadana continúe teniendo un carácter informativo y consultivo”. Esto se relaciona también con el centralismo de la toma de decisiones, por lo cual se solicita mayor participación de regiones, proponiendo la obligatoriedad de elaborar planes de adaptación regionales, los cuales deberán ser construidos “(…) con participación directa de las comunidades locales a través de mecanismos que diversifiquen los espacios de trabajo con organizaciones sociales y otros actores de cada región, 3) donde los Consejos Regionales de Cambio Climático tengan un financiamiento mínimo que asegure su funcionamiento y que no dependa de la voluntad y el escaso tiempo de quienes lo componen, y 4) en el que los municipios tengan un rol central y no periférico tanto en el diseño de dichos planes como en su implementación”.

En cuanto a las observaciones particulares:

Artículo 1 (Objeto): En relación a la meta de alcanzar la neutralidad carbónica, la participación considerada no sería suficiente en un contexto de vulnerabilidad. En este sentido se “exige la definición de ambición en términos de gobernanza climática, incluida la participación que debe ir más allá de las consultas públicas”.

Artículo 12 (Comités Regionales para el Cambio Climático): “Se sugiere explicitar cómo esta ley contempla la participación ciudadana (no solo de los organismos de gobierno) dentro de los Consejos Regionales de Cambio Climático”.

Artículo 13, actual 24 (Municipalidades): Se debe precisar cuál sería la participación de los municipios en el “(…) diseño, implementación y monitoreo de planes del nivel central”.

Artículo 15 (Incremento de la meta): Se solicita aclara el concepto de participación ciudadana. También se observa que una consulta pública es diferente a la participación ciudadana, donde el período de 60 días parece ser muy limitado.

Artículo 17, actual 7 (Contribución Nacional Determinada): Se sugiere la participación del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático en la revisión de la NDC. Además, se propone establecer mecanismos que fortalezcan la participación ciudadana en términos amplios. Se observa que la NDC solo considera un periodo de consulta pública, lo cual baja el estandar respecto al anteproyecto, texto que consagraba un proceso de participación ciudadana.

Artículo 18, actual 8 (Planes Sectoriales de Mitigación): Se sugiere la incorporación de una etapa de participación ciudadana en la elaboración de los Planes Sectoriales de Mitigación para acoger la opinión de cada región.

Artículo 19, actual 9 (Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático): También se solicita la inclusión de una etapa de participación ciudadana para que sea incorporada la opinión de cada una de las regiones.

Artículo 30, actual 31 (Participación ciudadana en la gestión del cambio climático): Se observa que no se contempla participación ciudadana, sino que solo consulta pública. De esta forma, se sugiere incorporar la participación en las diferentes escalas territoriales. Además, “se sugiere incorporar los elementos de la Participación Ambiental Ciudadana de la Ley 19.300: derecho a la información, derecho a la participación y derecho a que las decisiones sean revisadas por los Tribunales, e incorporar el derecho a pedir que la misma autoridad climática ‘actualice’ o revise los actos relevantes en cambio climático. Esto ocurre en la ley 19.300 en que un ciudadano puede solicitar revisar (antes de los 5 años) una norma de calidad o de emisión.”

Consideraciones internacionales: Se sostiene que “en materia de participación ambiental ciudadana no está considerada la trilogía internacional: derecho a la información, derecho a la participación y derecho a que las decisiones sean revisadas por los Tribunales. Tampoco se ha regulado el derecho a pedir que la misma autoridad climática ‘actualice’ o revise los actos relevantes en cambio climático, como ocurre por ejemplo en la ley 19.300 en que un ciudadano, fundadamente, puede solicitar revisar (antes de los 5 años) una norma de calidad o emisión, entre otras.”

Recomendaciones

Necesaria distinción entre participación y consulta.

La participación constituye un derecho cuyo ejercicio depende del acceso a la información y se completa con el acceso a la justicia en materia ambiental, conforme lo establece el principio 10 de la Declaración de Río y el mensaje de la Ley 19.300.

La expresión más desarrollada de esta institución en nuestro ordenamiento jurídico es la consagrada en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En ese contexto, los Tribunales Ambientales han definido estándares de participación, los que dicen relación con la completitud y claridad de la información entregada por parte de la autoridad a terceros y que le sirven de fundamento a sus decisiones. La judicatura especializada también se ha referido al estándar de respuesta de la autoridad a propósito de la consideración de las observaciones ciudadanas que, en caso de no cumplirse, da lugar a la acción de reclamación prevista en la ley 20.600.

Durante la discusión legislativa del PLMCC, académicos y representantes de la sociedad civil subrayaron la importancia de distinguir entre el concepto de participación y el de consulta, pues esta última es una expresión muy limitada de la participación ciudadana, que no puede satisfacer por sí sola el estándar actual en materia de involucramiento de las comunidades y sociedad civil, en coherencia con lo propuesto por el principio 10 de la Declaración de Río y el Acuerdo de Escazú. El Ministerio de Medio Ambiente ha sostenido lo contrario, conforme lo expresado el propio texto del PLMCC:

“En concordancia con lo que ha sido el proceso de elaboración de este proyecto de ley, se reconoce la importancia de la participación ciudadana y se incluye el principio de transversalidad, en virtud del cual la actuación del Estado debe promover la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil en la gestión del cambio climático. En este contexto, la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional, los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación, y las Normas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, incluyen etapas formales de consulta pública”.

Conforme a lo expuesto, el mecanismo de consulta parece no satisfacer la demanda de participación ciudadana reivindicada por los actores que han sido parte de la discusión en general (academia, sociedad civil, sector privado y ex autoridades de medio ambiente) y, en ese sentido, se ha planteado la necesidad de dar un contenido mínimo a la participación. Esto consiste en establecer al menos: 1) Un estándar de información entregada por la autoridad (completitud, claridad, regularidad, acceso) y, 2) Un estándar en la consideración de las observaciones entregadas por terceros (hacerse cargo de las observaciones para mejorar los instrumentos de gestión del cambio climático), al mismo tiempo de asegurar el acceso regular a la información durante la implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático, así como establecer instancias de participación en la implementación y evaluación.

Ausencia de participación a nivel regional.

Al contrario de los demás instrumentos, el PLMCC no contempla una instancia de consulta en los Planes Regionales, lo cual parece inexplicable dada la importancia que tiene involucrar a los ciudadanos a este nivel.

Ausencia de participación en el Plan Estratégico de Recursos Hídricos.

El PLMCC no contempla una instancia de consulta para este plan estratégico, a diferencia de los demás instrumentos. Esto es difícil de comprender si se considera la relevancia que tienen los recursos hídricos para las comunidades.

Insuficiente participación representativa.

El PLMCC considera tipos de participación representativa a través del “Del Consejo Nacional para la Sustentabilidad y el Cambio Climático y de los Consejos Consultivos Regionales”, lo que se ha calificado como insuficiente en atención a la experiencia actual de los consejos consultivos, cuya actividad no es relevante para la formulación, seguimiento  y evaluación de las políticas públicas ambientales. Esto se podría mejorar fortaleciendo el rol de dicha instancia instancia, por ejemplo, si elaborara informes (y no solo entregara opiniones) sobre el avance en el cumplimiento de las metas sectoriales.

Limitada oportunidad de participación.

Se prevén mecanismos para involucrar a la sociedad civil (sector privado, academia, ONG) en la elaboración de los instrumentos de gestión del cambio climático, pero no en la implementación de los mismos, ni tampoco en caso de solicitud de incumplimiento por parte del sector. Lo anterior se podría superar con la creación de instancias permanentes de seguimiento de la implementación, por una parte, y una adicional en caso de incumplimiento, por otra.

Ausencia de la academia y otros actores en los Consejos Regionales de Cambio Climático (CORECC).

En la actualidad los CORECC han contado con la participación de representantes de la academia, ONG, Gremios laborales y Empresas, tal como lo establece el Plan Nacional de Adaptación. Sin embargo, el PLMCC no los contempla, cuestión que se debiera corregir en miras a incorporar la mirada científica y no retroceder en los espacios de participación existentes. La participación de académicos y académicas que desempeñen sus labores en la región o que sean especialistas de las problemáticas regionales puede significar un gran aporte en la elaboración e implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático a nivel territorial.

De la necesidad de la participación ciudadana.

Para enfrentar el cambio climático y alcanzar la neutralidad carbónica se requiere de la participación ciudadana que impulse la adoptación de cambios en los comportamientos individuales y colectivos y que disminuya la conflictividad social.

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