• En 2022 se publicó la Ley Marco de Cambio Climático, la que mandata la creación de Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC) por parte de los municipios antes de junio de 2025.
• A marzo de 2025 son 22 los municipios que cuentan con PACCC en la etapa de implementación, lo que representa el 6 % de los municipios del país, mientras que 107 (31%) no presentan avances en la elaboración.
• Se identifican como desafíos para la acción climática local: 1) apropiación del instrumento; 2) brechas en capacidades y recursos municipales; 3) claridad en la aplicación de sanciones; y 4) conexión entre la planificación climática regional y comunal.
• Se reconocen como oportunidades: 1) participación municipal en redes nacionales e internacionales; 2) trayectoria ambiental y climática previa; 3) promoción de la participación ciudadana en la planificación climática.

 
El cambio climático se reconoce como la principal macropresión ambiental del siglo XXI (Orrego et   al., 2023). La preocupación por este fenómeno emergió en la comunidad científica, canalizándose posteriormente en la escala internacional, mediante las conferencias de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, las que configuran el eje principal de la acción climática (Blanco Well, 2016).

El año 2022 marcó un punto de inflexión en la acción climática chilena con la publicación de la Ley N° 21.455, conocida como Ley Marco de Cambio Climático (LMCC). Este instrumento legal establece como objetivo “alcanzar y mantener la neutralidad de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2050”. Para ello crea y define plazos para la elaboración de instrumentos de gestión del cambio climático a escala nacional, regional, comunal y sectorial.

Entre las funciones legales de las municipalidades se encuentra la protección del medio ambiente, la gestión del riesgo de desastres y, a partir de la LMCC, la planificación climática del territorio comunal, que se materializa en la obligación de elaborar los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC). En efecto, en el ámbito municipal, el artículo 12 de la LMCC, en su inciso primero, dispone que las municipalidades deben elaborar estos planes, que corresponden a documentos estratégicos que dan cuenta de cómo una comuna cumplirá con el compromiso de abordar el cambio climático en el corto, mediano y largo plazo, definiendo para ello acciones, metas e indicadores en las dimensiones de mitigación y adaptación al cambio climático (Ministerio del Medio Ambiente, 2023). Los PACCC adquieren importancia puesto que ayudan a la autoridad municipal a planificar medidas concretas frente al cambio climático, promueven el compromiso con la comunidad, y sirven de guía a la inversión público y privada, entregando señales relevantes para el avance hacia la transición socioecológica (Contraloría General de la República, 2025).

Se estipula que los municipios deben contar con este instrumento a más tardar a tres años contados desde la publicación de la LMCC, es decir, al 13 de junio de 2025. En caso de no cumplir con esta obligación, el alcalde incurrirá en una sanción correspondiente a una remuneración mensual. Sin embargo, el dictamen N° E7416N25 del 6 de mayo de 2025 de la Contraloría General de la República indica que existe un vacío legal respecto a qué autoridad aplicará esta sanción.

Además de esta situación legal, los municipios poseen una serie de características que dificultan cumplir con el objetivo de planificación climática. Así, múltiples estudios previos a la publicación de la LMCC dan cuenta de limitantes municipales que podrían afectar el proceso de planificación. En particular, se ha identificado que los municipios presentan restricciones formales y presupuestos limitados (Valenzuela et al., 2015). Adicionalmente, existen marcadas asimetrías en la dotación de personal y recursos entre municipios urbanos y rurales, lo que afecta el desarrollo de las capacidades institucionales (Mercado Ceroni & Toro Maureira, 2018). La voluntad política, es decir, el liderazgo político ejercido por la autoridad municipal para realizar acciones climáticas se reconoce también, como un factor que incide en la facilidad de adopción de la agenda del municipio ante políticas sobre el cambio climático (Cariaga, 2022). Además, se detallan limitaciones respecto a la capacidad de planificación y desarrollo territorial y de la capacidad técnica suficiente para implementar respuestas efectivas (Harris et al., 2023).

Considerando este conjunto de elementos, la obligación de desarrollar instrumentos de acción climática en un plazo relativamente acotado (tres años) constituye un desafío para los municipios del país, los que poseen marcadas diferencias respecto a la acción ambiental y climática. A continuación, veremos cómo se ha desarrollado el proceso de elaboración de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático en Chile a tres años de la implementación de la Ley Marco de Cambio Climático.

El panorama municipal a dos y tres años de la Ley Marco de Cambio Climático

El monitoreo del proceso de elaboración de los PACCC ha dado como resultado que a dos años de la publicación de la LMCC (esto es, junio 2024), únicamente seis de las 345 municipalidades del país poseían un PACCC, lo que equivale al 2 %. Adicionalmente, 120 municipios comenzaron a elaborar el PACCC (34,7 %) En contraste, 186 (53,9 %) no tenían avances en la elaboración del instrumento y 33 de ellos (9,5 %) no proporcionaron información respecto a su grado de avance (Ver Figura 1a).

En marzo de 2025, la situación no cambió considerablemente^[1]. Tal como se observa en la Figura 1b, el número de municipios que cuentan con un PACCC aumentó a 22, representando al 6 % del total. La cantidad de municipios en proceso de desarrollo del PACCC subió a 147 (42,6 %). Sin embargo, todavía existe una importante cantidad de municipios que aún no comienza a desarrollar este instrumento (31 %). Adicionalmente, 20 municipios no entregaron información del nivel de avance del PACCC (5,7 %). Si bien falta actualizar estos datos, no es esperable que el nivel de cumplimiento haya aumentado significativamente de marzo a junio 2025.

Estos hallazgos exponen que el proceso de formulación de los PACCC se ha estado llevando de forma tardía y reactiva, esto a pesar de la potencial sanción que podrían tener los alcaldes en caso de incumplimiento.

Figura 1. El panel (a) muestra la distribución de Planes de Acción Comunal de Cambio Climático según etapa de desarrollo[2] hasta junio del 2024^[3], mientras que el panel (b) muestra la distribución hasta marzo de 2025^[4].

Estos resultados pueden ser examinados también a nivel regional. En cuanto al grado de elaboración de los PACCC en las diferentes regiones del país, hasta junio de 2024, solo cinco regiones (Valparaíso, Los Ríos, Atacama, Los Lagos y Magallanes) contaban con un PACCC aprobado por el Consejo Municipal y en etapa de implementación. Entre ellas, se destacaba la región de Valparaíso al contar con dos PACCC, específicamente los de las comunas de El Quisco y San Antonio.

A dicha fecha, las comunas pertenecientes a 15 de las 16 regiones del país habían iniciado el desarrollo de sus PACCC (con excepción de Arica y Parinacota). La región de Los Ríos lideraba el proceso, con nueve de sus doce comunas en proceso de elaboración (75 %). En segundo lugar, le seguía la región de La Araucanía, con 18 comunas avanzando en la construcción del instrumento (56,3 %).

En tercer lugar, se ubicaba la región de Antofagasta, con cinco comunas en proceso de elaboración de los PACCC (55,6 %). La situación era particularmente alarmante puesto que ocho regiones del país poseían más del 50 % de sus comunas sin avances registrados en la formulación del PACCC.

En marzo de 2025, la situación estaba lejos de ser la esperada. Únicamente, siete de las 16 regiones del país (43,75 %) contaban con un PACCC en etapa de implementación (Atacama, Valparaíso, Metropolitana, La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Magallanes). Nuevamente, resalta la región de Los Ríos como líder del proceso, con once de sus doce comunas con el PACCC en la etapa de implementación (91,7 %), mientras que la comuna restante contaba con el acuerdo favorable del Consejo Municipal, estando ad portas de iniciar su implementación.

Si bien a marzo de 2025 todas las regiones del país poseían comunas en proceso de elaboración de sus respectivos PACCC, solamente ocho cuentan con más del 50% de sus comunas con avances en la elaboración del PACCC (Arica y Parinacota, Antofagasta, Atacama, Valparaíso, Región Metropolitana, Maule, La Araucanía y Los Lagos). Sobresale la región de Arica y Parinacota, en la que la totalidad de sus comunas está en proceso de elaboración del PACCC, seguida por la región de Antofagasta, con un 88,9 % y por la región de la Araucanía con el 68,8 % de las comunas con avances en la formulación.

Caso contrario es el de las regiones de Tarapacá, Coquimbo, Ñuble, Aysén y Magallanes, en las que más del 50 % de sus comunas carecen de avances en la elaboración del PACCC. Resaltando que también son regiones en las que todavía no ha sido aprobado el Plan de Acción Regional de Cambio Climático (PARCC).

Figura 2. El panel (a) muestra el estado de elaboración de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático por región del país hasta junio del 2024^[5], mientras que el panel (b) muestra el estado de elaboración por región hasta marzo de 2025^[6].

Factores que influyen en la planificación climática local

Del seguimiento cualitativo del proceso de formulación del PACCC en once municipios del país -atendiendo a criterios de zona geográfica, iniciativas ambientales previas y etapa de elaboración del instrumento- se obtuvo que la voluntad política, los recursos financieros, las capacidades técnicas, el contar con iniciativas ambientales previas y la participación en redes son factores que influyen en la planificación climática local^[7].

La voluntad política de la alcaldía es relevante, pudiendo promover o limitar el actuar de los equipos municipales según las prioridades de su agenda política y la asignación de los recursos. Cabe destacar que un 54 % de los municipios entrevistados cuenta con una alta voluntad política, pero están limitados a la entrega de recursos, ya que, en general, deben trabajar con carencia de recursos financieros, como es el 72 % de los casos. Se señala que los alcaldes están motivados principalmente a corto plazo por las elecciones, mientras que a largo plazo por un genuino interés ambiental. Por lo tanto, una alta voluntad política se traduce en un mayor grado de avance, que depende de la priorización en su agenda y del manejo en temática ambientales.

En cuanto a los recursos financieros, los equipos municipales con bajos recursos, que equivale al 72 % de los entrevistados, deben elegir entre el desarrollo de sus funciones habituales y las relacionadas con el PACCC, lo que implica un atraso en la culminación de ambas tareas. En este escenario, resalta una relación de dependencia con otras instituciones para el apalancamiento de recursos externos. En cambio, el 27 % de los municipios que cuentan con mayor disponibilidad de recursos, pueden optar por elaborar el instrumento de forma interna o externa, para no recargar a sus equipos humanos. De esta manera, se evidencia una relación positiva entre un escenario de mayores recursos económicos y optar por alternativas que aceleren el proceso de elaboración.

Con respecto a las capacidades técnicas, existe una tendencia a que el establecimiento de una unidad de medio ambiente con profesional(es) especializado(s) contribuye tanto a una mejor preparación como un mayor estado de avance del instrumento. No obstante, la dificultad para compatibilizar la elaboración del plan con otras labores cotidianas determina la decisión de externalizar su formulación. Adicionalmente, se distingue que, por la falta de recursos económicos, la carencia de personal se suple con alternativas como voluntarios, practicantes u organizaciones de la sociedad civil.

Por parte de las iniciativas medioambientales previas, resaltan en particular los municipios con niveles superiores del Sistema de Certificación Ambiental Municipal (SCAM), que representan el 54 % de los casos, y con experiencia en elaborar un Plan Local de Cambio Climático (PLCC), correspondiente al 27 %, que se vincula con una mayor representación ciudadana, acceso a recursos económicos y una vocación territorial orientada hacia la planificación climática. Esta situación se asocia con una acumulación de experiencia municipal en instrumentos, gestión e interés ambiental, aunque no asegura un mayor avance del PACCC.

En última instancia, la participación en redes horizontales –Comités Ambientales Comunales (CAC), buzones ciudadanos, talleres, mesas de trabajo– contribuye a la identificación de problemas, levantamiento de información y validación, favoreciendo la construcción colectiva del instrumento y activando vínculos locales. Adicionalmente, en el marco del SCAM, la representatividad facilita la coordinación intersectorial local y fortalece la participación ciudadana. Mientras que la participación en redes verticales –nacionales como internacionales– promueve el apoyo técnico, financiero, social y de conocimientos en torno a una agenda ambiental. De esta manera, los lazos provenientes de redes verticales resultan clave para la entrega de diversos apoyos para la elaboración del PACCC.

Desafíos y oportunidades para la acción climática local

Al alero de los resultados, queda en evidencia que la implementación de la LMCC a nivel comunal ha sido más compleja y desafiante de lo previsto. A tres años de su entrada en vigencia, el lento avance en la elaboración de los PACCC refleja una serie de desafíos para la acción climática local:

1) Apropiación del PACCC por parte de los municipios: es posible que estos planes sean percibidos como una exigencia impuesta desde el nivel central con una utilidad práctica que no es del todo evidente, particularmente para aquellos municipios que carecen de experiencia previa en la planificación ambiental y climática, lo que se traduce en una baja apropiación municipal, dificultando su diseño e implementación efectiva.

2) Brechas en capacidades y recursos municipales: el monitoreo del proceso da cuenta que existen diferentes variables que interactúan de forma no lineal en su desarrollo: voluntad política, capacidades técnicas, recursos financieros, experiencia en desarrollo de iniciativas ambientales previas y participación en redes colaborativas. Estas variables pueden estar no solo incidiendo en el limitado grado de avance de los PACCC, sino también, en la calidad de los mismos.

3) Claridad institucional en la aplicación de sanciones: un reciente dictamen de la Contraloría General de la República (N° E74165) ha determinado que la LMCC no establece con claridad qué institución es responsable de instruir el procedimiento para determinar el incumplimiento en la elaboración de los PACCC. Además, revela que tampoco se ha determinado cual es la institución que debe aplicar la sanción a los alcaldes y alcaldesas. Esta indefinición legal debilita la implementación de una ley, que de por sí, ya presenta un nivel de incumplimiento significativo, con al menos un tercio de los municipios del país sin registrar avances en la formulación del PACCC.

4) Conexión entre la planificación climática regional y la comunal: Actualmente, muchos municipios se encuentran elaborando los PACCC, en un contexto en que los Gobiernos Regionales aún no han terminado de desarrollar los Planes de Acción Regional de Cambio Climático. Esta situación puede afectar la coherencia y generación de sinergias entre ambos niveles de planificación, derivando en posibles incongruencias que afectan el potencial de acción climática.

No obstante, en este contexto de incertidumbre, hay municipios que han dejado en evidencia potenciales oportunidades para el desarrollo de la planificación climática comunal:

1) Participación municipal en redes nacionales e internacionales: Se ha identificado que los municipios en la búsqueda de apoyo técnico y financiero han generado redes con actores pertenecientes al nivel nacional e internacional, entre los que resalta el Pacto Global de Alcaldes por el Clima y la Energía y la Asociación Chilena de Municipalidades. Esto ha dado lugar a la entrega de recursos económicos y apoyo en la generación de capacidades, promoviendo el desarrollo de los PACCC.

2) Trayectoria ambiental y climática previa: Muchos municipios cuentan experiencia ambiental y climática previa, reflejado en el desarrollo de Planes Locales de Cambio Climático y el avance en el Sistema de Certificación Ambiental Comunal, lo cual podría ser un catalizador de estrategias de escalamiento y transferencia de buenas prácticas en la materia hacia otras comunas.

 3) Promoción de la participación ciudadana en la planificación climática: La activación de instancias de representación y participación ciudadana, como los Comités Ambientales Comunales, los talleres territoriales, buzones ciudadanos y mesas de gobernanza (en el contexto del Sistemas de Certificación Ambiental Comunal), puede facilitar el desarrollo de instrumentos climáticos con una mayor pertinencia territorial y legitimidad social.

En este contexto de desafíos y oportunidades, se reconoce que una gobernanza caracterizada por la presencia de redes colaborativas e intersectoriales contribuiría a la captación de recursos sociales y económicos para la planificación climática comunal. Aquello requiere del liderazgo de la autoridad comunal y de los/las representantes de la unidad a cargo del área medio ambiental, puesto que la elaboración del PACCC requiere de colaboración interdepartamental para la formación y promoción de un equipo gestor comprometido con la labor, mismo que debiera promover la participación comunitaria en instancias formales, destacando el rol que podrían tener en ello, los Comités Ambientales Comunales. Se resalta igualmente que la participación en redes nacionales e internacionales puede abrir puentes para la obtención de los recursos técnicos y financieros.

Recomendaciones

• Promover el escalamiento de buenas prácticas ambientales y climáticas municipales, mediante el desarrollo de plataformas nacionales para la difusión de experiencias exitosas (observatorio de la acción climática municipal).
• Generar incentivos en caso de cumplimiento anticipado en la elaboración del PACCC. Tales como, visibilidad en plataformas nacionales o acceso preferente a asistencia técnica en la implementación del instrumento.
• Crear un fondo de acción climática a cargo del Ministerio del Medio Ambiente dirigido a municipalidades, priorizando a aquellas con menores capacidades técnicas y financieras. Esta iniciativa debe ser realizada con el propósito de reducir las desigualdades municipales para la planificación climática.
• Definir puntos focales permanentes entre el Gobierno Regional, el Ministerio del Medio Ambiente y los municipios con el propósito de velar por el cumplimiento de indicadores que evalúen la coherencia y sinergia entre los instrumentos de gestión del cambio climático a nivel nacional, regional y comunal.
• Fomentar y fortalecer la creación de redes de colaboración climática a distintas escalas (nacional, regional, provincial y comunal), constituyendo espacios para el intercambio de experiencias, de recursos económicos y para el desarrollo de capacidades técnicas.

Notas

^[1] Datos provistos por la Contraloría General de la República a partir de una solicitud de información pública realizada durante el mes de mayo de 2025.

[2] La etapa “implementación” corresponde a los planes aprobados. “No acredita” indica que el municipio entregó información, pero no suficiente para definir en cual etapa se encuentra la elaboración del PACCC.

^[3] Datos provistos por el proyecto PEEI (Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, 2024) “De la obligación a la implementación. Análisis del proceso de formulación de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático”, investigador responsable Antoine Maillet, coinvestigadores Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Gustavo Orrego, Cecilia Osorio, Beatriz Pogorelow y René Saa.

^[4] Datos provistos por la Contraloría General de la República a partir de una solicitud de información pública realizada durante el mes de mayo de 2025.

^[5] Datos provistos por el proyecto PEEI (Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, 2024) “De la obligación a la implementación. Análisis del proceso de formulación de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático”, investigador responsable Antoine Maillet, coinvestigadores Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Gustavo Orrego, Cecilia Osorio, Beatriz Pogorelow y René Saa.

^[6] Datos provistos por la Contraloría General de la República a partir de una solicitud de información pública realizada durante el mes de mayo de 2025.

^[7] Resultados de investigación del proyecto PEEI (Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, 2024) “De la obligación a la implementación. Análisis del proceso de formulación de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático”, investigador responsable Antoine Maillet, coinvestigadores Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Gustavo Orrego, Cecilia Osorio, Beatriz Pogorelow y René Saa.

Referencias

1. Blanco Wells, G. (2016). Abriendo la caja negra del cambio climático: claves para comprender su trayectoria política en América Latina. In A. Lampis (Ed.), Cambio ambiental global, Estado y valor público: La cuestión socio-ecológica en América Latina, entre Justicia Ambiental y “Legítima depredación.” Centro de Estudios Sociales (CES), Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), Pontificia Universidad Católica de Perú (PUCP). Universidad Nacional de Colombia.
2. Cariaga, V. (2022). Agendas locales para enfrentar el cambio climático: Análisis comparado de la Municipalidad de Concepción y la Municipalidad de Caleta Tortel en Chile. Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, 13, 208–238. http://dx.doi.org/10.7770/rchdcp-v13n1-art2696
3. Contraloría General de la República. (2025). Informe Consolidado de Información Circularizada (CIC) N° 8 de 2025. Instrumentos de Gestión del Cambio Climático.
4. Contraloría General de la República. (2025). Dictamen N° E74165N25 (06.05.2025) Materia Ley N° 21.455 Ley Marco de Cambio Climático, no contempla a quien le corresponde aplicar la sanción establecida en el inciso final de su artículo 12, lo que constituye un vacío legal.
5. Harris, J., Reveco, C., y Guerra, F. (2023). Gobernanza climática y respuestas locales al cambio climático: Comparación de Estudios de Casos para Ciudades de la Alianza del Pacífico.  https://www.kas.de/es/web/energie-klima-lateinamerika/einzeltitel/-/content/gobernanza-climatica-y-respuestas-locales-al-cambio-climatico-
6. Lehmann, R., & Irigoyen Rios, A. (2024). The future is local? Contextualizing municipal agendas on climate change in Chile. Npj Climate Action, 3(1), 1–7. https://doi.org/10.1038/s44168-023-00095-w
7. Ley N° 21.455. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago, Chile, 13 de junio de 2022.
8. Mercado Ceroni, C., & Toro Maureira, S. (2018). Análisis de capacidades institucionales en municipios chilenos. In V. Montero, W. Muñoz, y J. Simon (Eds.), Transformaciones en la política y desafíos para gobernar en el siglo XXI (pp. 251–272). Editorial Universidad de Concepción.
9. Ministerio del Medio Ambiente. (2023). ¿Cómo elaborar un Plan de Acción Comunal de Cambio Climático? Guía metodológica para su formulación paso a paso. Recuperado de https://educacion.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2023/06/Guia-PACCC.pdf
10. Orrego-Méndez, G., Pogorelow-Morales, B., & Leal, J. (2023). Informe País: Estado del Medio Ambiente en Chile 2022: Capítulo 1: Macropresiones. Santiago, Chile. https://doi.org/10.34720/h45b-zj48
11. Valenzuela, E., Pressacco, F., Cienfuegos, I., & Penaglia, F. (2015). Pilares necesarios para una descentralización autónoma sin cooptación del poder central: reflexiones para el proceso descentralizador chileno. Revista de Administração Pública, 49(5), 1083–1106. https://doi.org/10.1590/0034-7612137403

Edición: José Barraza, divulgador científico CR2, y Macarena Salinas, jefa del área de Formación CR2

• El anteproyecto del PACC-RH, elaborado por el Ministerio de Obras Públicas, propone medidas y acciones para avanzar hacia una mayor seguridad hídrica en Chile; sin embargo, éstas no se conectan explícitamente con las metas de la Estrategia Climática de Largo Plazo (ECLP) y se basan en la reducción de riesgos poco precisos. Lo anterior atenta contra la capacidad de cumplir el principal objetivo del plan.
• La principal debilidad del anteproyecto es que no incluye indicadores de monitoreo, reporte y verificación exigidos en la Ley Marco de Cambio Climático, lo que impide evaluar y hacer seguimiento a las medidas propuestas.
• El anteproyecto no especifica bajo qué escenarios climáticos se deben evaluar los riesgos del sector recursos hídricos, dificultando el diseño de medidas y acciones que se orienten de forma coherente con el objetivo de reducir esos riesgos.
• El documento de observaciones elaborado por el CR2 propone indicadores para medir distintos aspectos de la seguridad hídrica, y sugiere rangos que son compatibles con las metas de seguridad hídrica definidas en la ECLP. Además, se proponen estrategias para abordar otras limitaciones identificadas en el anteproyecto, como la ausencia de escenarios climáticos de referencia.

Introducción

La Ley Marco de Cambio Climático (Ley 21.455) establece la creación de planes sectoriales de adaptación al cambio climático, definiendo sus contenidos mínimos y la coherencia que debe existir con las metas establecidas en la Estrategia Climática de Largo Plazo (ECLP). En este contexto, el Ministerio de Obras Públicas debe elaborar el Plan de Adaptación al Cambio Climático para Recursos Hídricos (PACC-RH), definiendo medidas y acciones para avanzar hacia la seguridad hídrica mediante el aumento de la resiliencia del sector frente a amenazas climáticas como sequías, inundaciones y pérdida de calidad del agua, priorizando el consumo humano, la preservación ecosistémica y la sustentabilidad acuífera.

En junio de 2024 se publicó el Anteproyecto del PACC-RH y se dio inicio al proceso de consulta ciudadana. El Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia CR2 elaboró un documento de observaciones a la propuesta, en donde se destacan aspectos positivos y necesarios para avanzar hacia una mayor seguridad hídrica en contexto de cambio climático en Chile. A su vez, se identifican algunos aspectos que no se abordan en el anteproyecto y que son esenciales para que el PACC-RH cumpla con los requisitos legales establecidos en la Ley 21.455. A continuación, se presentan las principales observaciones y recomendaciones al plan.

Principales observaciones al PACC-RH

1. Indicadores de monitoreo, reporte y verificación

La principal limitación identificada en el anteproyecto del PACC-RH es la omisión de “indicadores de monitoreo, reporte y verificación de cumplimiento de las medidas del plan, conforme lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo” que establece la Ley 21.455 en su Artículo 9.2.f. Contar con estos indicadores también se señala en la ECLP (capítulo 4.3) y en la Contribución Determinada a Nivel Nacional (capítulo 5.2.1, medidas A5 y A7.a), que conforman el marco operativo de la Meta Global de Adaptación aprobado en la 28ª Conferencias de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, en cumplimiento al Acuerdo de París.

La ausencia de estos indicadores es grave pues impide hacer seguimiento al cumplimiento de medidas que propone el PACC-RH y evaluar su capacidad de cumplir con la meta de ir “reduciendo la vulnerabilidad y aumentando la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático”, fijada como propósito superior de todo instrumento de adaptación por la Ley 21.455 y el Acuerdo de París. Esto debido a que no se cuenta con métricas que se puedan ir contrastando en cada actualización. La ausencia de indicadores también dificulta la priorización de las medidas en base a criterios de costo efectividad que establece la Ley 21.455, Artículo 9.2.c.

2. Escenarios climáticos considerados

El PACC-RH no especifica bajo qué escenarios socioeconómicos y trayectorias climáticas globales se deben evaluar las amenazas climáticas y riesgos para el sector recursos hídricos. Esto dificulta el diseño de medidas y acciones que se orienten de forma coherente con el objetivo de reducir esos riesgos y aumentar la resiliencia. El grado en que el cambio climático afectará los sistemas hídricos, la disponibilidad de agua y la seguridad hídrica depende significativamente de si nos situaremos en un escenario relativamente favorable (dentro de los 1.5 °C por sobre la era preindustrial que sugiere como límite el Panel Intergubernamental de Cambio Climático, o más arriba de los 2 °C que establece el Acuerdo de París, siendo que la evidencia apunta a que superar este último umbral se está haciendo cada vez más probable). Las medidas de adaptación requeridas en estos distintos casos serían diferentes y el PACC-RH debe hacerse cargo de ello. Tampoco se establecen horizontes de tiempo para cumplir metas que sean compatibles con los desafíos que suponen los escenarios de cambio climático en Chile, ni una adecuada territorialización de las medidas, elemento necesario para dar cuenta de los heterogéneos contextos en que deberán aplicarse a lo largo de las distintas latitudes de Chile.

3. Objetivos específicos del PACC-RH

Los objetivos del plan son poco precisos y no están explícitamente asociados a las metas de la ECLP. Esto se debe, principalmente, a la ausencia de indicadores que traduzcan las metas de seguridad hídrica de la ECLP en objetivos concretos a alcanzar con las medidas del plan.

4. Descripción de medidas y acciones del PACC-RH

La descripción de las 11 medidas y 40 acciones del PACC-RH no especifican los plazos de implementación exigidos en la Ley 21.455 (Artículos 9.2.c y 9.2.d). En general, las descripciones son escuetas, faltando, por ejemplo, la indicación de medios de financiamiento, instituciones coadyuvantes, beneficiarios, etc. Esto atenta contra su factibilidad y la posibilidad del proceso de consulta pública de realizar observaciones respecto de aspectos esenciales de su implementación. Cabe indicar también la carencia de medidas fuertes orientadas a garantizar la seguridad hídrica en términos de calidad de agua, y no solo de cantidad, siendo este uno de los mandatos que la Ley 21.455 da a este instrumento.

Recomendaciones

1. Indicadores de monitoreo, reporte y verificación

Tanto a nivel internacional como nacional existe un corpus abundante de evidencia y métricas de seguridad hídrica a las que se puede hacer referencia para completar este aspecto del PACC-RH. Considerando esa evidencia, se recomienda contar con indicadores que permitan medir distintas componentes de la seguridad hídrica y combinando distintas escalas espaciales (nacional, de cuencas, local, etc.). Además, para que los indicadores sean funcionales a las metas de seguridad hídrica de la ECLP, como exige la Ley 21.455, dichas metas deben ser expresadas en valores específicos, medibles mediante dichos indicadores. Es decir, no es suficiente definir un indicador y describir su evolución en el tiempo, también se deben definir los rangos del indicador compatibles con la meta de seguridad hídrica de la ECLP.

Algunos de los indicadores y rangos sugeridos son (la lista completa de indicadores propuestos se encuentra aquí):

Indicador de estrés hídrico (IEH): Da cuenta del grado de estrés hídrico a nivel de cuenca en función de la disponibilidad y usos de agua, y tiene directa relación con los riesgos de experimentar problemas de escasez de agua. Para cumplir con las metas de la ECLP, se sugiere mantener niveles de IEH cercanos o menores a 40 % para todas las cuencas del Banco Nacional de Aguas (BNA) de Chile al 2050.

Indicador de caudales ecológicos mínimos (ICE): Establece los caudales mínimos necesarios para proteger los ecosistemas fluviales. El ICE debiera considerar variaciones estacionales de los cauces, así como valores medios anuales. Se sugiere utilizar lo que establece el Decreto 71 para el cálculo de caudal ecológico al otorgar derechos de aprovechamiento de agua superficiales (Congreso Nacional, 2015), pero adecuando los parámetros de la formulación y eliminando el límite superior del 20 % del caudal medio anual.

Indicador de aguas subterráneas (IAS): Da cuenta de la variación de niveles freáticos en pozos de observación de las cuencas de Chile. Tomando como referencia la Ley de Gestión Sostenible de Aguas Subterráneas vigente en California, se recomienda establecer medidas que eviten: a) descensos sostenidos y significativos de los niveles freáticos, b) reducciones sostenidas del volumen de almacenamiento de los acuíferos, c) intrusión salina, d) subsidencia del terreno, e) descenso de cauces y cuerpos de agua superficiales conectados a sistemas subterráneos.

Indicador económico de acceso (IEC): Evalúa la capacidad de la población para cubrir los costos del acceso al agua. El IEC debiera considerar el costo de suministro, los gastos técnicos y los umbrales económicos que afectan la seguridad hídrica, en función del ingreso disponible de cada hogar, su tamaño, eficiencia hídrica y tarifas vigentes. Además, debiera incluir los usos para las necesidades básicas como consumo, higiene, agricultura de subsistencia y calefacción por calderas.

Indicador de calidad de agua (ICA): Da cuenta de la calidad del agua en puntos representativos para asegurar su seguridad y adecuación para el consumo. El ICA debiera considerar tanto la presencia de contaminantes que puedan afectar la salud como las características perceptuales del agua, como color, olor, sabor y turbidez.

2. Escenarios climáticos

Se sugiere escoger escenarios de referencia de emisiones de gases de efecto invernadero y otras forzantes climáticas globales, y utilizar un conjunto de simulaciones climáticas para evaluar la disponibilidad hídrica según cada escenario. En base a estos escenarios se pueden evaluar los riesgos para el sector de recursos hídricos –basados en indicadores como los propuestos– y diseñar medidas para reducirlos en un horizonte de tiempo definido por el PACC-RH. Cambios en la disponibilidad hídrica y la evaluación de riesgos en base a los indicadores recomendados podrían complementar las cadenas de impactos del sector en la plataforma de ARClim.

3. Objetivos específicos del PACC-RH

Se sugiere modificar los cinco objetivos específicos establecidos en el PACC-RH, de tal forma de que sean consistentes con las metas de la ECLP y con los indicadores propuestos para evaluar dichas metas. También se propone incluir un objetivo específico enfocado a la evaluación y seguimiento de los niveles de seguridad hídrica actuales y proyectados en todas las cuencas BNA de Chile, de acuerdo con las metas establecidas en la ECLP y a los indicadores de monitoreo compatibles con dichas metas.

4. Descripción de medidas y acciones del PACC-RH

Se recomienda realizar una revisión exhaustiva del PACC-RH para dotar de mayor precisión a sus medidas y acciones, y garantizar su legalidad y coherencia normativa dentro del marco legal vigente.

Conclusiones

Las limitaciones destacadas aquí dificultan la participación en el proceso de consulta, pues el anteproyecto no pone a disposición de la ciudadanía toda la información establecida en la normativa para poder realizar las observaciones. Esto impide hacer una revisión robusta de las medidas y acciones propuestas, y contraviene los lineamientos de transparencia establecidos en el Acuerdo de Escazú, firmado y ratificado por Chile.

De ser acogidas las observaciones y recomendaciones realizadas por el CR2, en particular aquellas relacionadas a indicadores y sus rangos compatibles con seguridad hídrica, así como a los escenarios de cambio climático a considerar, el conjunto de medidas y acciones del PACC-RH se deberían actualizar de tal manera de que sean consistentes con dichas métricas y escenarios.

Si desea leer las observaciones y recomendaciones en detalle, descargue el siguiente documento.

1 Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia CR2, 2 Departamento de Geofísica, Universidad de Chile, 3 Departamento de Gestión e Innovación Rural, Facultad de Ciencias Agronómicas, Universidad de Chile.

Edición: José Barraza, divulgador científico CR2

• El clima urbano se caracteriza por la existencia de islas de calor, que implica que las ciudades tengan una temperatura, en general, más alta en relación con su entorno rural.
• En Chile, se ha verificado que en una misma ciudad hay distintas temperaturas. En verano, la temperatura diurna y nocturna es más baja en los barrios con mayores ingresos y es más alta en los barrios de menores ingresos.
• En el país no existe un marco legal que garantice a la población experimentar climas urbanos de alta calidad.

El siglo XXI marca un punto de inflexión tanto por la acelerada expansión urbana como por los cada vez más evidentes impactos que genera el cambio climático en nuestras ciudades. En este cruce, la atención -y preocupaciones- sobre cómo se comporta y manifiestan las condiciones climáticas cambiantes dentro de las ciudades comienza a tomar cada vez más protagonismo.

Latinoamérica es una de las regiones más urbanizadas del planeta, con cerca del 80 % de su población habitando en ciudades. En Chile, este fenómeno es aún más evidente, ya que la población urbana alcanza el 88 % (INE, 2017). Es sabido que el crecimiento urbano modifica las coberturas naturales y seminaturales, siendo reemplazadas por usos y coberturas de suelos artificiales que alteran los balances de energía y, por tanto, generan condiciones climáticas diferentes. Este fenómeno se denomina clima urbano, el cual se define por las modificaciones de las condiciones originales de la temperatura, humedad del aire, contaminación, albedo, entre otras.

Usualmente, el clima urbano se caracteriza por la existencia de islas de calor, las que implican que la ciudad posea una temperatura del aire mayor respecto a su entorno rural, lo cual sin duda tiene efectos, por ejemplo, sobre la salud de la población, el confort térmico o la demanda energética para la climatización[1].

Adicionalmente, bajo los escenarios de cambio climático, se prevé que en el futuro los extremos de temperaturas se intensificarán, aumentando así la frecuencia de olas de calor o el calor nocturno. Estos eventos extremos de temperatura interactúan con las islas de calor, aumentando su intensidad y duración. De acuerdo con las proyecciones futuras (2035-2065) disponibles en la plataforma ARClim, en todas las ciudades aumentaría la ocurrencia de dichos eventos extremos y también la isla de calor urbano (ICU), especialmente en la zona norte y centro del país. Lo anterior es preocupante, ya que la exposición al calor en las personas no solo puede causar agotamiento por calor o insolación, sino que puede producir o exacerbar condiciones de salud (ej. dolor de cabeza, mareos) y agravar las enfermedades crónicas existentes, principalmente, debido a la respuesta cardiovascular frente al calor y la deshidratación.

La evidencia científica indica que el comportamiento del clima urbano se relaciona y depende del diseño y la planificación de las ciudades a distintas escalas, como, por ejemplo, el porcentaje de impermeabilización del suelo, el porcentaje de cobertura vegetal, los colores y tipos de materiales de las construcciones o altura de las edificaciones (Smith & Romero, 2016). Debido a que la morfología urbana, las áreas verdes y otros parámetros varían a través de la ciudad, la temperatura también lo hace, con variaciones que se presentan a escala de barrio y manzana. Consecuentemente, se genera una inequidad en cuanto al grado en que distintos grupos de población se ven expuestos a estas amenazas climáticas. Los trabajos realizados por la Línea Ciudades Resilientes del CR2 indican, adicionalmente, que estas inequidades se suman a otras condiciones sociales y económicas de desigualdad propias de cada barrio (Sarricolea et al., 2022). Por ejemplo, se ha verificado que en distintas ciudades medias mayores[2] chilenas la temperatura superficial promedio de verano durante el día y la noche es más baja (menor isla de calor) en los barrios con mayores ingresos económicos (ABC1 y C2). Lo opuesto ocurre en barrios con niveles socioeconómicos más bajos, independiente de la latitud y posición respecto al mar, el tamaño y número de habitantes de la ciudad (figura 1).

Figura 1. Relación entre la temperatura superficial diurna de verano (en °C) y el nivel socioeconómico de cada manzana analizada en las ciudades de Arica (a la izquierda) y Coyhaique (a la derecha). Nota. En el gráfico, los puntos rojos representan valores extremos de la varianza.

Como un ejemplo de las diferencias de temperatura en una ciudad, en la figura 2 se observan las diferencias entre las máximas alcanzadas y el número de episodios de ola de calor entre estaciones meteorológicas oficiales (red SINCA y Meteochile) localizadas en diferentes zonas de una misma ciudad durante un verano extremadamente cálido. Se destacan las diferencias que presentan dos comunas de la ciudad de Santiago, Las Condes e Independencia, con uno y seis episodios de olas de calor, respectivamente, lo que podría explicarse porque representan condiciones ambientales y urbanas muy diferentes. Las Condes, en general, presenta menores densidades de construcción y mayor cantidad de cobertura vegetal, con arbolado y césped, que enfría las superficies y proporciona sombra.

Figura 2. Diferencias espaciales de las olas de calor registradas en la ciudad de Santiago, verano 2015-2016. La columna “T° sobre el umbral” corresponde al número de días en que la temperatura máxima supera el percentil 90, definido por la Dirección Meteorológica de Chile. La columna “T°” representa el máximo alcanzado durante el período de mayor (rojo) a menor (azul). Nota: Cabe señalar que las estaciones de Puente Alto y Parque O’Higgins se encuentran localizadas en áreas vegetadas, por lo tanto, no representan adecuadamente las condiciones urbanas de su entorno.

En cambio, Independencia, una comuna con un nivel socioeconómico más bajo, comparado con Las Condes, se destaca por una mayor densidad de construcción y menor espacio verde. Esto implica que los barrios más pobres de las ciudades están mayormente expuestos a altas temperaturas. Al mismo tiempo, las personas con un nivel socioeconómico más bajo tienen mayores dificultades para disminuir la intensidad de la isla de calor urbana debido a la falta de acceso a recursos tecnológicos (ej. aire acondicionado o viviendas con mejor aislación térmica) o agua potable, lo que les podría permitir mantener condiciones adecuadas de confort térmico tanto en el exterior como en el interior de sus viviendas. De esta forma, la distribución inequitativa de las islas de calor (un problema del diseño urbano) se combina con la distribución inequitativa de los ingresos y la pobreza (un problema de justicia social) y radicaliza la vulnerabilidad de las poblaciones de más escasos recursos. Lo anterior nos obliga a reflexionar más profundamente sobre los problemas de injusticia climática ligados al calor extremo y la planificación urbana.

El concepto de justicia climática ha tenido un creciente interés en los últimos años asociado al cambio climático, visibilizando situaciones recurrentes de inequidad en la distribución de beneficios e impactos (Schlosberg, 2013). A escala global, esto ha llevado a interrogantes como, por ejemplo, si y de qué forma deberían existir compensaciones desde aquellos países y poblaciones que han emitido o emiten más gases de efecto invernadero hacia los que han emitido menos, pero que hoy -o en el futuro- van a sufrir de manera más marcada los impactos del cambio climático, afectando sus modos y calidad de vida (Williges et al., 2022). A pesar de la importancia que tienen la justicia y los efectos del cambio climático en las ciudades, hasta el momento han sido escasamente consideradas en los estudios urbanos (Bulkeley et al., 2013), especialmente en nuestro país.

Planificación urbana y clima

Aunque algunas ciudades chilenas están reguladas por normas y estándares urbanos y ambientales (calidad del aire, ruido, etc.), en general, hasta ahora no ha existido en el país un marco legal que garantice a la población experimentar climas urbanos de alta calidad (Alcoforado et al., 2009). Esta falta de institucionalidad se explicaría, en parte, por restricciones presupuestarias, conflictos de intereses, falta de voluntad política, carencias de datos meteorológicos adecuados y un levantamiento de prioridades y planificación a corto plazo.

Los Planes Reguladores Comunales (PRC) en Chile son instrumentos de planificación territorial que definen, entre otras cosas, los criterios de densidad de ocupación, las alturas máximas de edificación, los coeficientes de constructibilidad y otros parámetros urbanos que pueden afectar el microclima urbano y, a su vez, la confortabilidad de los espacios públicos. No obstante, el comportamiento del clima no se considera como un factor que aporte a la decisión. Si se compara lo declarado en los PRC con las características actuales, se constata el amplio margen que aún tienen muchos sectores en las ciudades chilenas para que aumenten la densidad y la altura, lo que puede significar una disminución del cielo visible o apertura del cielo, lo que provoca efectos sobre la radiación solar directa, y el acceso al sol y la sombra al interior de una calle.

Los documentos e informes elaborados en el país en relación con la adaptación y mitigación al cambio climático han significado la progresiva instalación del factor climático en la toma de decisiones. Por ejemplo, se puede mencionar que una parte importante de las estrategias presentadas en el “Plan de Adaptación para el cambio climático en ciudades” (MMA, 2018) requieren de su implementación a través de los gobiernos locales. Además, a partir de la promulgación de la Ley Marco de Cambio Climático (LMCC; Ley 21.455, de 2022), se generó una obligación para todas las comunas de abordar la crisis climática con una mayor ambición para lograr la resiliencia y carbono neutralidad a más tardar al año 2050 a través de la elaboración de Planes de Acción Comunales de Cambio Climático (artículo 12, LMCC), en los que deberán indicarse medidas adecuadas para hacer frente a los riesgos climáticos que enfrentan las ciudades y sus habitantes, incluidas las ICU y las olas de calor.

Cabe indicar que la LMCC consigna (en su artículo 2°, letra d) a la “Equidad y Justicia Climática” como uno de sus principios rectores fundamentales, indicando al respecto que “es deber del Estado procurar una justa asignación de cargas, costos y beneficios, resguardando la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, territorios, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático. La justicia climática busca el trato justo de todas las personas, así como evitar las discriminaciones que pueden conllevar determinadas políticas y decisiones que pretenden abordar el cambio climático”. Lo anterior hace necesario incorporar, tanto en los instrumentos de planificación climática local como en el ordenamiento territorial, a las islas de calor, los eventos climáticos extremos y su correlación con otras formas de desigualdad territorial como dimensiones clave de diagnóstico y de acción, e identificando a los grupos vulnerables para promover la justicia y equidad territorial.

Adicionalmente, los municipios en Chile cuentan con diferentes instrumentos o iniciativas de gestión ambiental y climática, tres de ellas de carácter voluntario: 1. El Sistema de Certificación Ambiental Municipal (SCAM) del Ministerio del Medio Ambiente, cuyo nivel más alto corresponde a la Gobernanza Ambiental – Climática Comunal, 2. el Programa Comuna Energética de la Agencia de Sostenibilidad Energética, y 3. las estrategias hídricas comunales de la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático (ASCC). Sin embargo, es importante recordar que la elaboración e implementación de los documentos y estrategias anteriores implican movilizar recursos, levantar información e instalar capacidades que dependen de la capacidad institucional de cada comuna. Esto puede significar ir aumentando las brechas existentes, resultando en diferentes niveles de adaptación y resiliencia al cambio climático en sus territorios. En efecto, ya en la actualidad se revelan importantes diferencias en el grado de preparación y acción de los gobiernos locales ante los riesgos asociados con el cambio climático, así como en el grado de actualización e implementación de sus instrumentos de ordenamiento y planificación territorial (con algunos casos, como Rapa Nui, que no han actualizado estos instrumentos desde ya varias décadas).

Reflexiones finales

Las ciudades no son entidades uniformes en cuanto a su clima y calidad ambiental. Las características urbanas y ambientales desiguales, combinadas con las capacidades y recursos dispares de la población, generan una marcada desigualdad climática dentro de los límites urbanos. No todas las personas experimentan el mismo nivel de calidad ambiental y, como consecuencia, las amenazas climáticas a las que se exponen varían considerablemente.

Quienes carecen de acceso a recursos como la climatización de viviendas, por ejemplo, se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad y, por ende, un mayor riesgo frente a condiciones climáticas adversas. Las diferencias en cuanto a recursos y capacidades también se observan a escala comunal. Los gobiernos locales varían en su capacidad para responder y prepararse para los desafíos del clima y el cambio climático, lo que se traduce en niveles desiguales de adaptación y resiliencia.

Recomendaciones

1. Impulsar la creación de refugios climáticos en la ciudad. Estos espacios, que podrían ser tanto abiertos (parques, plazas) como cerrados (gimnasios, bibliotecas), brindarían confort térmico y fortalecerían los vínculos entre la comunidad.
2. Incorporar mejores materiales, ventilación natural y otras medidas en la planificación y el diseño urbano, puede aumentar significativamente la capacidad de adaptación de la sociedad a las altas temperaturas. Esto también puede generar cobeneficios al mitigar el calor, aumentar el confort térmico y reducir la necesidad de energía, contribuyendo así a la mitigación del cambio climático.
3. Implementar estrategias basadas en la naturaleza que incluyan infraestructura verde. Sin embargo, deben ser cuidadosamente evaluadas para evitar impactos negativos, principalmente relacionados con la disponibilidad de agua.
4. Desde una perspectiva de salud pública se requieren urgentemente estrategias basadas en evidencia para hacer frente a los riesgos para la salud asociados con la exposición al calor extremo. Estas estrategias deben tener una mirada territorial de largo plazo, en lugar de un enfoque individual de corto plazo, como el uso de aire acondicionado o ventilador, que, si bien puede ser conveniente, no promueve la resiliencia de forma duradera.
5. Construir agendas de desarrollo bajas en carbono y resilientes al clima a través del trabajo en red, la reducción de las disparidades regionales, el intercambio de buenas prácticas, la generación de políticas públicas que nazcan desde los territorios, la mejora continua de los procesos y mecanismos de evaluación, la ampliación de los espacios de toma de decisiones vinculantes y la promoción de la democratización del conocimiento técnico-científico.
6. Considerando que los efectos de las altas temperaturas pueden convertirse rápidamente en una amenaza para la vida, especialmente para aquellos grupos vulnerables de la población (incluidos adultos mayores, niños, mujeres embarazadas, personas con enfermedades crónicas y aquellos grupos o personas de menor nivel socioeconómico o que están socialmente aislados), resulta urgente que las políticas públicas se enfoquen en una planificación urbana sensible al clima, considerando el diseño de espacios públicos que otorguen -desde la justicia climática- acceso a sombra, protección al viento o sol. Precisamente, es necesario generar medios que permitan a las ciudades adaptarse, mejorando la calidad de vida y asegurando la salud de sus poblaciones.

Referencias bibliográficas

Alcoforado, M., Andrade, H., Lopes, A., & Vasconcelos, J. (2009). Application of climatic guidelines to urban planning: the example of Lisbon (Portugal). Landscape & Urban Planning, 90(1-2), 56 – 65.

Bulkeley, H. (2013). Cities and climate change. Routledge.

Sarricolea, P., Smith, P., Romero-Aravena, H., Serrano- Notivoli, R., Fuentealba, M., & Meseguer-Ruiz, O. (2022). Socioeconomic inequalities and the surface heat island distribution in Santiago, Chile. Science of the Total Environment, 832, 155152.

Schlosberg, D. (2013). Theorising environmental justice: the expanding sphere of a discourse. Environmental politics, 22(1), 37-55.

Smith, P., & Romero, H. (2016). Factores explicativos de la distribución espacial de la temperatura del aire de verano en Santiago de Chile. Revista de Geografía Norte Grande, (63), 45 – 62.

Williges, K., Meyer, L. H., Steininger, K. W., & Kirchengast, G. (2022). Fairness critically conditions the carbon budget allocation across countries. Global Environmental Change, 74, 102481.

Notas

[1] Información sobre isla de calor de superficie en las áreas metropolitanas y ciudades medias mayores chilenas se encuentra disponible en la plataforma de ciudades resilientes elaborada por el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia CR2, en el siguiente link https://ciudadesresilientes.cr2.cl/isladecalor.

[2] Ciudades entre 100.000 y 299.999 habitantes (Minvu, 2017).

Introducción

Durante la tramitación del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC) en las sucesivas sesiones de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, se recibieron opiniones de científicos, gremios, organizaciones no gubernamentales y de representantes de asociaciones ciudadanas. Ello, sin duda, legitimó el proceso legislativo y, de paso, demostró que en nuestro país los temas ambientales son prioritarios para todos los actores sociales y que estos gozan de espacios preponderantes de participación.

Un dato interesante de las exposiciones: casi todas se refirieron a los principios jurídicos del derecho ambiental contenidos en el proyecto.

Dado que la mayoría de los intervinientes fijaron su atención en este punto, caben de inmediato una serie de preguntas: ¿qué son los principios jurídicos?, ¿cuáles son los principios jurídicos del derecho ambiental?, ¿qué importancia tienen para la disciplina?, ¿deberían estar presentes en la futura Ley de Cambio Climático? Todo ello considerando que, como afirma Jordano Fraga, “el proceso de construcción del derecho ambiental como rama autónoma en formación ha decantado unos principios en torno a los cuales se aglutina”. (Cfr. Jordano Fraga, Jesús, La Protección del Derecho a un Medio Ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995, p. 131).

A continuación, se intenta responder a dichas preguntas, a la luz del proyecto original del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, ingresado para su tramitación legislativa a la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, en enero de 2020.

Principios jurídicos

Lo primero que quisiera relevar es que los principios jurídicos pueden ser concebidos de tres formas en el derecho: (a) como una fuente de derecho internacional, (b) como una categoría metajurídica y (c) como una regla positivizada.

En nuestro ordenamiento jurídico, esta distinción suele no formularse y, por ello, generalmente, se piensa en los principios solo “como estas categorías metajurídicas” que deben inspirar la actividad de la administración del Estado, los tribunales de justicia e incluso de los legisladores o, como expresa Betancor, “poseen, en consecuencia, una función informadora de la legislación positiva, de la práctica judicial y de la actuación de los poderes públicos (Cfr. Betancor, Andrés, Derecho Ambiental, La ley, Madrid, 2014, p. 144 ). Serían, por lo tanto, sólo máximas que sirven para la dictación de políticas públicas o la interpretación y aplicación de las normas jurídicas.

Pero lo cierto es que los principios, como herramientas jurídicas, cumplirán su función más determinante cuando se traduzcan en reglas positivizadas, esto es, cuando se integran al texto de la ley, pero no como una fuente inspiradora o un auxiliar a la hermenéutica legal, sino como parte de una determinada prescripción normativa que la incorpora, además de una regla que se puede invocar directamente para adoptar una decisión o resolver un conflicto.

Como expresa García Enterría:

Tienen a la vez los principios generales así entendidos una capacidad heurística (para resolver problemas interpretativos de leyes y de los simples actos en vista de una solución), inventiva (para organizar o descubrir combinaciones nuevas), organizativa (para ordenar actos heterogéneos, cambiantes y hasta contradictorios de la vida jurídica); son ellos los que prestan a esta su dinamicidad característica, su innovación y su evolución incesante. (Cfr. García Enterría, Eduardo, Reflexiones sobre la ley y los principios generales del derecho en el derecho administrativo, RAP, Madrid, N°40, 1963, p. 194)

Por ello, para que los principios jurídicos sean una herramienta eficaz y útil para el cumplimiento de esta ley, lo adecuado es integrarlos a sus normas con prescripciones precisas que los apliquen de manera de no dejarlos solo como un marco interpretativo del articulado. Ese es el verdadero desafío y donde deben volcarse los esfuerzos intelectuales.

En este sentido, lo determinante es que estos principios dejen de ser “categorías metajurídicas” y se transformen en “reglas positivizadas” que puedan invocarse y aplicarse directamente. Ese es el aterrizaje que requieren los principios en una normativa concreta.

Principios jurídicos ambientales y el Proyecto de Ley de Cambio Climático

En este contexto, para responder a la pregunta que encabeza esta breve nota, diríamos que el aterrizaje de los principios que contempla el Proyecto de Ley podría darse de la siguiente forma:

Principio precautorio

El texto original del Proyecto de Ley enuncia este principio en los mismos términos que es recogido en diversos instrumentos de derecho internacional ambiental (como el principio 15 de la declaración de Río, o el Protocolo de Montreal sobre sustancias que agotan la capa de ozono), y, en tal sentido, se reduce a la máxima de “la falta de certeza científica no debe utilizarse como excusa para no tomar medidas, si existe riesgo de un daño grave e irreversible”.

Pero esta enunciación no permite explicar cómo debe aplicarse el principio en materia de cambio climático, ni tampoco otorga directrices claras. Y lo anterior, porque tampoco da cuenta de cómo opera este principio.

En este sentido, como sostienen McIntyre y Mosedale:

… la precaución debe actuar cuando: (i) exista una vulnerabilidad del medio ambiente; (ii) la ciencia se encuentre limitada para predecir de manera anticipada y con exactitud los daños que puede sufrir el ambiente; y, (iii) existen alternativas de llevar a cabo actividades (procesos, productos, etc.) que sean menos dañinos. (Cfr. The Precautionary Principle as a Norm Customary International Law”, en Journal of Environmental Law, vol. 9, N° 2, 1997)

Así, la formulación del artículo 2 debe ser más precisa y concreta resolviendo: ¿qué es daño ambiental grave o irreversible?, ¿corresponde a la definición de daño ambiental de la Ley N° 19.300, pero en una hipótesis calificada? En todo caso, y siendo determinante otorgarle densidad normativa al artículo, ya que no existe una noción jurídica de daño ambiental grave en nuestro país, no se pueden generar innovaciones que creen antinomias insolubles entre los diversos cuerpos legales que forman el ordenamiento ambiental.

A su turno, podría incorporarse en el artículo 9 número 2, particularmente en las letras c) y e), reformulando la redacción y precisando que lo que se debe gestionar es el peligro que ocasiona una determinada actividad, esto es, su capacidad de producir un daño, con prescindencia de su riesgo, esto es, la probabilidad de que tal capacidad se manifieste en un daño concreto. (Cfr. Betancor, Andrés, Derecho Ambiental, La ley, 2014, p. 250).

En el artículo 11 letra a, podría expresar que los Planes de Acción Regional de cambio climático deberán considerar el contexto del cambio climático, sus proyecciones y sus potenciales impactos en la región, teniendo presente que ante una sola amenaza de daños estimados suficientemente serios al medio ambiente no se debe esperar a que se obtenga una certidumbre científica absoluta para tomar las medidas protectoras necesarias (Cfr. Femenías S., Jorge A. La responsabilidad por daño ambiental, Ediciones UC, Santiago, 2017, p. 136).

Principio preventivo

Se ha criticado su ausencia en el Proyecto de Ley y, en cierta medida, esas críticas parecen plausibles. Antes de indicar por qué, es necesario aclarar la relación de este principio con el precautorio: el principio preventivo se trata de daños o efectos ambientales negativos que pueden conocerse anticipadamente y, por lo tanto, se pueden adoptar medidas tendientes a evitarlo.

Este principio posee tres vertientes: (a) constituye el fundamento jurídico de la evaluación de impacto ambiental, (b) se refiere a las autorizaciones y permisos ambientales, siendo el fundamento inspirador de las normas de calidad y emisión, y (c) como obligación jurídica de evitación y reparación del daño ambiental.

Así, parece razonable incluir este principio al Proyecto de ley en el artículo 2. Sin embargo, también nos parece adecuada su introducción en el artículo 5 para definir los lineamientos y directrices de las letras e, f y g. En tal sentido, sería deseable que los diversos literales expresen concretamente qué -acción u omisión materialmente considerada- podría ocasionar una mayor contribución a los efectos concretos del cambio climático, estableciendo una directriz más clara sobre cómo gestionar los peligros y riesgos para conjurarlos.

Asimismo, podría introducirse una mención a él en el artículo 5 inciso 6 y 8, disponiendo que si se cumplen las directrices que proporciona, el ministerio respectivo podría demostrar que su sector no genera actividades que contribuyan mayormente a los efectos del cambio climático. Es decir, para aplicar la excepción de la norma deberían utilizarse los parámetros y directrices del principio como estándar de cumplimiento.

En este mismo sentido, podría señalarse en el artículo 11 letra a, que, para considerar el contexto del cambio climático, sus proyecciones y sus potenciales impactos en la región, deberán utilizarse las directrices que proporciona el principio preventivo, tanto para incorporar como para descartar medidas.

Finalmente, se recomienda su introducción expresa en el artículo 13, por cuanto el principio preventivo es, precisamente, uno de los fundamentos de las normas de emisión y normas de calidad.

Principio “el que contamina, paga”

Probablemente, por lo que evoca su enunciación, este principio ha llevado a confusión o, al menos, a considerar solo una de sus vertientes. En efecto, este principio tiene una faz preventiva y una función reparadora.

Así, el principio es mucho más que la obligación que tiene el agente causador de un daño al medio ambiente de pagar por su reparación o descontaminación (que es la faz restauradora), sino que implica:

… que los costos de las medidas necesarias para evitar la contaminación o para reducirla, en su caso, a los niveles aceptados como permisibles, deben ser de cargo de los causantes de las mismas, sin subsidios sociales de ninguna especie que falseen las condiciones de producción y de consumo o se presten para distorsiones en las transacciones comerciales o en la localización de las inversiones. (Valenzuela, Rafael, El Derecho Ambiental. Presente y pasado. Editorial Jurídica de Chile, 2010, Santiago, p. 311).

Desde este punto de vista, parece razonable que el Proyecto de ley contemple este principio, aunque más que enunciándolo en su párrafo 2 -lo que nos parece correcto- incorporándolo en el articulado como un mecanismo para adscribir los costos de la producción de gases de efecto invernadero a un determinado agente que los ocasiona.

De esta manera, podría ser incorporado en el artículo 5 para todos sus literales, particularmente la letra b, enfatizando que los costos de la reducción deben ser de cargo de quienes los ocasionan. Lo mismo en el inciso 5 del artículo 5, incorporando una frase que señale: “siempre considerando el principio quien contamina, paga”.

De igual forma en el inciso 6 y 8 del mismo artículo 5, como un estándar para demostrar que un determinado sector contribuye muy poco.

También en el artículo 9, especialmente en la letra c y e del número 2, disponiendo que la asignación de responsabilidad y la determinación de los costos deberán considerar las directrices del principio quien contamina, paga, en el sentido de no imponer mayores medidas o costos a un sector que terminen por distorsionar el mercado, concediendo subsidios implícitos o grabando más onerosamente a quien no corresponde.

En síntesis, como sostiene Alonso García en España, por ejemplo, lo que el principio busca evitar es que se le atribuya a la comunidad la carga de luchar contra la contaminación -o en este caso con la producción de gases de efecto invernadero-, siendo imputable al contaminador -o productor de estos- el costo de las medidas necesarias para su eliminación o reducción hasta estándares o medidas equivalentes de objetivos de calidad ambiental.

***

Como enseñó Guzmán Brito:

Es muy constante que las investigaciones sobre el concepto de unos ‘principios generales del Derecho’, suelan omitir el examen de la noción previa y sustantiva, vale decir, la de ‘principio’ misma, como si la dieran por sentada y conocida; o, lo que es peor, como si supusieran que tal examen carece de relevancia para la determinación del concepto que se quiere investigar. No es, por consiguiente, extraño que, en torno al punto de qué sean los principios generales del Derecho, con semejante método terminemos por permanecer en la ignorancia inicial. Desconociendo, en efecto, cuál sea el género, es imposible conocer cuáles sean sus especies” (Guzmán Brito, Alejandro, La idea de principio mentada en la expresión Principios generales del Derecho, en Principios Generales del Derecho. Antecedentes históricos y horizonte actual, Thomson Reuters – Aranzadi, 2014, Madrid,                p.2).

Debido a ello, parece decisivo que la incorporación de los principios jurídicos ambientales en el articulado de la futura Ley de Cambio Climático, “principie” por comprender cabalmente en qué consisten cada uno de ellos, para, luego, hacer un esfuerzo intelectual por desarrollar las normas a luz de prescripciones concretas y precisas que reflejen la aplicación de estos mentados principios en aras de una mayor y mejor protección de la “casa común”.

Recomendaciones para tomadores de decisiones

Respecto al principio precautorio:

• La formulación del artículo 2 debe ser más precisa y concreta resolviendo: ¿qué es daño ambiental grave o irreversible?, ¿corresponde a la definición de daño ambiental de la Ley N° 19.300, pero en una hipótesis calificada?
• Precisar en el artículo 9, número 2, letras c y e, que lo que se debe gestionar es el peligro que ocasiona una determinada actividad, esto es, la probabilidad de que se manifieste un daño concreto.
• Expresar, en el artículo 11, letra a, que los Planes de Acción Regional de cambio climático deben considerar el contexto del cambio climático, sus proyecciones y sus potenciales impactos en la región.

Respecto al principio preventivo:

• Incluirlo en el artículo 2 y/o en el artículo 5 (letras e, f y g), expresando qué podría ocasionar una mayor contribución a los efectos del cambio climático y cómo gestionarlo.
• Mencionarlo en el artículo 5, incisos 6 y 8
• Señalarlo en el artículo 11, letra a, indicando que utilizarán las directrices de este principio.
• Su introducción expresa en el artículo 13, ya que es uno de los fundamentos de las normas de emisión y normas de calidad.

Respecto al principio “el que contamina, paga”:

• Incluirlo en todos los literales del artículo 5, particularmente, la letra b.
• Incluirlo en el inciso 5 del artículo 5, incorporando la frase: “siempre considerando el principio quien contamina, paga”.
• Incluirlo en el inciso 6 y 8 del artículo 5.
• Incluirlo en el artículo 9, letras c y e, del número 2.

Actual texto del PLMCC aprobado por la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado

Preparado por el equipo del Observatorio de la Ley de Cambio Climático en el marco de su seguimiento legislativo (en azul las modificaciones al texto original)

Artículo 2°. Principios. Las políticas, planes, programas, normas, acciones y demás instrumentos que se dicten o ejecuten en el marco de la presente ley, se inspirarán por los siguientes principios:

a. Científico: los instrumentos y las medidas de mitigación o adaptación para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, se adoptarán e implementarán sobre la base de la mejor información científica disponible.

b. Costo-efectividad: la gestión del cambio climático priorizará aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que representen menores costos económicos, ambientales y sociales, considerando los costos indirectos de la inacción para la adaptación.

c. Equidad y Justicia Climática: es deber del Estado procurar una justa asignación de cargas, costos y beneficios, resguardando la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, territorios, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático.

La Justicia climática busca el trato justo de todas las personas, así como evitar las discriminaciones que pueden conllevar determinadas políticas y decisiones que pretenden abordar el cambio climático.

d. Preventivo: las medidas destinadas al cumplimiento del objeto de esta ley deberán propender a prever y evitar los efectos adversos del cambio climático, reduciendo sus causas y mitigándolas en caso de producirse.

e. Precautorio: cuando haya un riesgo o peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas para evitar dichos riesgos o peligros, o impedir los efectos adversos del cambio climático, considerando el principio de costo efectividad.

f. No regresión: la gestión del cambio climático no podrá ser modificada cuando se comprometan los objetivos de mitigación o adaptación establecidos, o cuando ello implicara retroceder en los niveles de protección ambiental alcanzados o establecidos previamente.

g. Progresividad: los instrumentos y las medidas para la gestión del cambio climático deberán avanzar gradualmente con el fin de cumplir con el objeto de esta ley, de acuerdo con el principio de no regresión.

h. Transparencia: es deber del Estado facilitar el acceso oportuno y adecuado a la información sobre cambio climático, fomentando la difusión y sensibilización de la materia y reduciendo la asimetría de información.

i. Transversalidad: la actuación del Estado para la gestión del cambio climático debe promover la participación coordinada del Gobierno a nivel central, regional y local, así como la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil.

j. Participación: es deber del Estado contar con mecanismos que permitan asegurar el derecho de participación de toda persona o agrupación de personas en la gestión del cambio climático, tanto a nivel nacional como regional y local.

k. Territorialidad: las políticas, planes y programas de nivel nacional deberán tener presente la diversidad propia de cada territorio a nivel comunal, regional y macroregional, mientras que los instrumentos de carácter local o regional deberán ajustarse y ser coherentes con los instrumentos de carácter nacional.

l. Enfoque ecosistémico: aquel que considera la interrelación de las especies en un área determinada.

Artículo 5.

Letra e modificada:

Lineamientos para las acciones transversales de adaptación que se implementarán en el país, estableciendo objetivos, metas e indicadores de vulnerabilidad y adaptación a nivel nacional, a mediano y largo plazo, conforme a lo establecido en la letra i) de este artículo, que permitan hacer seguimiento de los avances en la materia y establecer prioridades que orienten las medidas sectoriales y regionales. Dichos lineamientos deberán resguardar el uso del agua para consumo humano de subsistencia y saneamiento, y para la conservación de la biodiversidad. Estas directrices corresponderán al Plan Nacional de Adaptación.

Letra f modificada:

“Lineamientos para que las medidas de mitigación y adaptación consideren soluciones basadas en la naturaleza, con especial énfasis en la sostenibilidad ambiental en el uso del agua frente a amenazas y riesgos asociados a sequías, crecidas y contaminación, y la consideración de refugios climáticos”.

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Referencias

Betancor, A. (2014). Derecho Ambiental. La ley, Madrid.

Femenías, J. (2017). La responsabilidad por daño ambiental. Ediciones UC.

García Enterría, E. (1963) Reflexiones sobre la ley y los principios generales del derecho en el derecho administrativo. Revista de Administración Pública, (40), 189-224

Guzmán, A. (2014) La idea de principio mentada en la expresión Principios generales del Derecho. En Principios Generales del Derecho. Antecedentes históricos y horizonte actual (pp. 1-10), Aranzadi Thomson Reuters.

Jordano, J. (1995). La protección del derecho a un medio ambiente adecuado. Barcelona.

McIntyre, O. & Mosedale, T. (1997) The Precautionary Principle as a Norm Customary International Law. Journal of Environmental Law, vol. 9, N° 2, 221

Valenzuela, R. (2010). El Derecho Ambiental. Presente y pasado. Editorial Jurídica de Chile.

A inicios del año 2020, el gobierno chileno presentó la actualización de su Contribución Nacionalmente Determinada (NDC por sus siglas en inglés), según lo dispuesto en el Acuerdo de París. A simple vista, esta NDC resulta novedosa en variados aspectos, sobre todo si se la compara con su versión anterior. Puede apreciarse, por ejemplo, que nuestro país se compromete a un máximo de emisiones, las cuales son cuantificadas y periodificadas, sin sujetarlas a otros factores, como ocurría en la NDC anterior, donde la reducción de las emisiones de CO₂ se supeditaba al incremento del Producto Interno Bruto (PIB)[1].

Es interesante observar, además, cómo a partir de reconocer los avances en materias de desarrollo económico y humano acaecido en las últimas décadas, se detectan algunos objetivos necesarios a reforzar, tales como la desigualdad de ingreso, de género, el acceso a la vivienda, educación, salud, entre otros. Esto es coherente con los objetivos de reducción de emisiones de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), además de las sinergias existentes entre ambos[2], lo que se desarrolla ampliamente en el llamado pilar social de la NDC.

Durante la elaboración de la nueva NDC existió un significativo involucramiento por parte de la sociedad civil (Comité Científico COP25, ONG y organizaciones gremiales), el cual habría contribuido a incorporar el pilar ya mencionado. Esta experiencia, desarrollada también en la anterior versión, sirvió para relevar por parte de la autoridad el rol de los diversos actores sociales y la necesidad de incorporarlos en la acción climática. En este sentido se subraya que:

“La diversidad cultural, social y natural de nuestro país es una de sus riquezas más importantes, por lo que incorporar la diversidad en la toma de decisiones, incluir, cuando estén disponibles, los conocimientos de nuestras comunidades indígenas y locales, junto con preservar y restaurar nuestra biodiversidad y expandir las soluciones basadas en la naturaleza, son elementos que nos permitirán construir un Chile resiliente. También son relevantes las municipalidades y las comunidades locales, dado que los territorios enfrentan directamente los impactos del cambio climático, en donde la capacidad de responder a dichos impactos se transforma en esencial para disminuir los daños y pérdidas que se pueden provocar por eventos extremos. Por lo tanto, fortalecer la capacidad de respuesta de la población y de las instituciones frente al desafío de enfrentar un futuro incierto y cambiante es una tarea fundamental del proceso de adaptación al cambio climático”[3].

En otras palabras, el diseño de respuestas a los efectos del cambio climático no puede prescindir de las opiniones y saberes de diferentes actores de la sociedad civil.

Menciones específicas a la participación ciudadana

Lo ya mencionado se ilustra al momento de incluir a la “participación activa” como elemento esencial del pilar social de la NDC. Así, esta actualización busca alinear la agenda climática con los ODS, en particular bajo el paraguas conceptual del desarrollo sostenible y la transición justa[4], lo que incluye, además, elementos como la seguridad hídrica, la equidad e igualdad de género, entre otros.

A partir de lo anterior, se caracteriza a la participación ciudadana de la siguiente forma:

“[E]l diseño de instrumentos y medidas que deriven de la implementación de esta NDC, considerará el involucramiento activo de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación establecidos por cada órgano de la Administración del Estado, y en aquellos expresamente señalados por la ley Nº 20.500. Adicionalmente, se establecerán mecanismos complementarios a aquellos establecidos por la ley, que permitan profundizar la participación de la ciudadanía”[5].

En otras palabras, la participación ciudadana se convierte en un eje de la política climática, al ser uno de los criterios de implementación de la NDC, es decir, del cumplimiento de los compromisos de Chile en el marco del Acuerdo de París[6].

En la sección donde se desarrolla de manera más explícita este asunto es al abordar los compromisos en materia de adaptación. Sobre este punto, se indica que: “Durante el periodo de implementación de esta NDC, se fortalecerá la inclusión de actores no gubernamentales en la planificación e implementación de instrumentos de adaptación”. Teniendo como indicadores de cumplimiento el que:

“a) Al 2025 se implementará y alimentará un registro de acciones de adaptación de actores no gubernamentales.

b) Al 2030 se encontrarán en implementación mecanismos de cooperación público-privado que permitan la ejecución de acciones de adaptación, a escala nacional y territorial”[7].

Este objetivo y sus indicadores o metas, conforme a lo señalado en la NDC, estarían alineados con el ODS 13, el cual consiste en la acción por el clima. Una lectura en conjunto de ambos instrumentos nos podría servir para afirmar que lo que se busca reforzar es la promoción de medios para aumentar la capacidad de gestión eficaz respecto a los efectos adversos del cambio climático[8].

En este punto, debe aclararse si al referirse a los “actores no gubernamentales” (y su registro) se está haciendo mención únicamente a las ONG, ya que el solo centrarse en este tipo de organizaciones puede tener dos efectos a considerar: 1) se puede desalentar la participación que no se dé a través de ONG y b) la captura del regulador por ONG con agendas particulares no necesariamente representativas de las vulnerabilidades globales de la población. Con esto no se quiere decir que deba eliminarse toda mención a este tipo de organizaciones, sino que debería ampliarse, incluso, para cubrir a agrupaciones ciudadanas o movimientos sociales tanto de nivel local como nacionales, dentro de las cuales muchas ONG participan activamente.

Asimismo, no queda claro si el criterio de participación se desenvolverá para los propósitos transcritos: ¿Será una participación como la que se da en la elaboración de Normas de Calidad y Planes de Prevención y Descontaminación?[9] ¿Las observaciones ciudadanas recibirán un tratamiento por parte de la autoridad similar al estándar del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental? ¿Se coordinará con los objetivos de la Consulta indígena?[10] ¿Existirá una instancia judicial contencioso-administrativa que zanje las disputas que surjan al respecto?

Estas preguntas no son del todo impertinentes, en especial si se tiene en mente que buena parte de nuestra conflictividad ambiental llevada a los tribunales de justicia tiene que ver con déficits en temas de participación ciudadana.

Para intentar responder a estas interrogantes, se debe recordar que un elemento heurístico para acercarse a la nueva NDC es la necesidad de leerla bajo la óptica del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, como se menciona en su prólogo[11]. Empero, y como ya se ha dicho en un policy brief anterior[12], la actual tramitación de dicho proyecto de ley no da muchas luces al respecto, puesto que las menciones a participación ciudadana son exiguas y poco definidas. De hecho, si nos atenemos únicamente a la formulación de la actualización de una nueva NDC, conforme al Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, esta deberá contener un procedimiento de consulta pública[13], entregándose los detalles de la regulación a un reglamento de posterior dictación.

Para finalizar, se puede señalar que esta NDC es más ambiciosa[14][15] que la versión anterior, si se atiende su meta de mitigación, la inclusión de un pilar social[16] y la búsqueda de sinergias con los ODS. En particular, es destacable las numerosas menciones a la participación como requisito indispensable para una adecuada gobernanza climática. No obstante, los criterios de esta quedan todavía en el aire, ya que fuera de una mención a la Ley N° 20.500, no se establecen estándares claros y distintos respecto a la forma de integrar participación ciudadana y el acceso a la información[17]. Es probable que eso se pueda complementar en la tramitación de la Ley Marco y con los distintos instrumentos legales e infralegales que puedan hacer referencia sobre el punto, pero conviene destacar desde el inicio que los anuncios en materia de participación redundan en una gran vaguedad.

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Notas

[1] En efecto, el actual compromiso señala: “1. Alcanzar un punto máximo o peak de emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI) lo antes posible; y 2. Lograr un equilibrio entre emisiones y capturas después del año 2050”. Por su parte, el compromiso de mitigación previo, excluyendo al sector de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (UTCUTS), indicaba: “a) Chile se compromete al 2030, a reducir sus emisiones de CO₂ por unidad de PIB en un 30% con respecto al nivel alcanzado en 2007, considerando un crecimiento económico futuro que le permita implementar las medidas adecuadas para alcanzar este compromiso. b) Adicionalmente, y condicionado a la obtención de aportes monetarios internacionales (grant), el país se compromete al 2030, a aumentar su reducción de emisiones de CO₂ por unidad de PIB hasta alcanzar una disminución entre 35% a 45% con respecto al nivel alcanzado en 2007, considerando, a la vez, un crecimiento económico futuro que le permita implementar las medidas adecuadas para alcanzar este compromiso”.

[2]https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/22152Background_Paper_WRI_SDGNDC_Synergies_draft_25.03.28_1_.pdf

[3] NDC, p.18.

[4] “En su esencia, la transición justa es un marco de futuro orientado hacia la acción que identifica oportunidades para la inversión pública y privada en un desarrollo económico tanto sostenible como inclusivo”. NDC, p.24.

[5] NDC, p.26

[6] Ídem.

[7] NDC, p.42.

[8] En efecto, la meta 13.b del objetivo sobre acción climática señala que se debe: “Promover mecanismos para aumentar la capacidad para la planificación y gestión eficaces en relación con el cambio climático en los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo, haciendo particular hincapié en las mujeres, los jóvenes y las comunidades locales y marginadas”.

[9] Esto es, una consulta pública donde no existe una obligación de consideración debida por parte de la autoridad.

[10] A diferencia de lo anterior, acá existe un deber de consideración de las observaciones ciudadanas, que, de no cumplirse, irroga un vicio sustantivo sobre la Resolución de calificación ambiental.

[11] “La presente actualización de la NDC se dio en forma paralela a la elaboración del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático para Chile, por lo que fue diseñada de tal forma de alinear nuestros compromisos climáticos internacionales con las directrices e instrumentos que propone el Proyecto de Ley”. (p. 11)

[12] https://leycambioclimatico.cl/policy-brief-participacion-ciudadana-en-el-proyecto-de-ley-marco-de-cambio-climatico/

[13] En su artículo 6, inciso sexto, el Proyecto de Ley describe brevemente el procedimiento de formulación de la NDC: El procedimiento será coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente con apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, y deberá contemplar, al menos, la participación de las autoridades sectoriales que corresponda; una etapa de consulta pública que tendrá una duración de treinta días hábiles; el informe previo del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático; y, el pronunciamiento del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático.

[14] Esto es reconocido por el análisis de Climate Action Tracker. “Chile formally submitted its 2020 NDC in April 2020. Even though the updated NDC is more ambitious than the first NDC and is a slight improvement from the draft released in October 2019, it is not compatible with efforts to limit global warming to 2°C and even less to 1.5°C, and would fall within the CAT’s ‘Insufficient’ range. Depending on LULUCF emission projections, its conditional 2030 target would be 2°C or 1.5°C compatible, but only if it were made unconditional. Both targets are more ambitious, therefore this update represents a progression beyond its previous NDC”. Ver: https://climateactiontracker.org/climate-target-update-tracker/chile-submitted-ndc-2020-04-09/

[15] Lo mismo ha sido reconocido por el International Institute for Sustainable Development: https://sdg.iisd.org/news/in-updated-ndc-chile-aligns-climate-and-sustainable-development-agendas/

[16] https://www.paiscircular.cl/opinion/columna-fernando-farias-ndc/

[17] NDC, p.26.

El 20 de enero de 2020 comenzó la discusión en general del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC) en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado. Desde entonces, se realizaron 15 audiencias públicas hasta el 09 de julio[1] en las participaron distintos actores del mundo social, académico, privado, público e internacional.

De estas sesiones, el Observatorio Ley de Cambio Climático para Chile ha elaborado 15 minutas, a partir de las cuales se sintetizan las principales propuestas formuladas manifestadas.

En materia de principios y conceptos se propuso mejorar la redacción del concepto sumidero, mejorar redacción de los principios de no regresión, seguridad hídrica, científico, costo-efectividad y precautorio, incorporar el principio de contaminador-pagador, preventivo, de justicia climática, equidad intergeneracional, responsabilidad y manejo adaptativo. Al mismo tiempo, se propuso incluir los siguientes conceptos: grupos vulnerables, riesgos vinculados al cambio climático, soluciones basadas en la naturaleza y ambición climática y homologar los términos utilizados en el PLMCC a los documentos técnicos que acompañan la negociación global en materia de cambio climático, como también a aquellos contenidos en el glosario del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC).

En materia institucional se realizaron varios comentarios referidos a la necesidad de revisar el PLMCC de manera a evitar disminuir las competencias y el rol del Ministerio de Medio Ambiente en favor de los Ministerios sectoriales y principalmente del Ministerio de Hacienda, así como del MOP en el caso de los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas (PERHC). También se planteó la necesidad de incluir más ministerios y hubo un especial énfasis en la inclusión del ministerio de desarrollo social en el artículo 16 del PLMCC.

Al mismo tiempo se indicó la necesidad de fortalecer el Comité científico, que sus miembros tengan un carácter permanente (representantes de centros de excelencia) y definir el perfil de sus miembros.

Algunos actores propusieron la creación de nuevas instituciones, tales como organismo coordinador de cambio climático a nivel presidencial, una “Agencia Independiente” con fuerte componente técnico y financiamiento, para resolver disputas sectoriales y hacer frente adecuadamente al cambio climático, crear un Comité Ciudadano a nivel nacional y regional, crear un organismo autónomo en materia de cambio climático.

Se presentaron varias observaciones relacionadas con la necesidad de fortalecer y especificar el rol y competencias de los gobiernos regionales y municipales en materia de cambio climático y eliminar la figura del Delegado presidencial, reemplazándolo por el gobernador, de manera a evitar exacerbar el enfoque centralista de la ley.

Varios invitados destacaron la importancia de reestablecer la facultad presidencial de aumentar la meta, de acuerdo lo establecía el anteproyecto de Ley.

Respecto de los instrumentos existen numerosas observaciones respecto de la necesidad de coordinar los instrumentos nuevos y de considerar los instrumentos económicos (impuesto verde,  precios de carbono y mecanismos para su modificación, diferenciar el Fondo de Protección Ambiental del fondo de financiamiento de acción climática, para evitar que éste compita con los proyectos de la ciudadanía, Establecer que el recaudo por impuesto de carbono financie proyectos de adaptación y mitigación, Incluir impuestos correctivos, crear un banco de proyectos financiables.

Respecto de la Estrategia Climática de Largo Plazo (ECLP) se propone que ésta establezca una metodología más clara y que considere un modelo integrado de efectos macroeconómicos y sociales, metas intermedias y reportes de la Acción Nacional de Cambio Climático periódicos (anuales). Establecer presupuestos de carbonos anuales, para que los RANCC y los planes sectoriales tengan énfasis en los resultados y aprovechar las oportunidades de realizar ajustes y monitoreos oportunos cada año, dando énfasis a los resultados esperados y no a los procesos.

Se plantea la pertinencia de establecer metas de adaptación y se cuestiona el enfoque puramente sectorial que contempla el PLMCC.

En relación a los planes sectoriales y la posibilidad de ser reajustados en caso de la imposibilidad del sector para alcanzar la meta, se mencionó que sería más recomendable establecer mecanismos de compensación o incentivos económicos, en lugar de la posibilidad de excusar el cumplimiento. A su vez se destaca la necesidad de privilegiar una mirada territorial en lugar del enfoque sectorial. Incorporar criterios de adaptación y mitigación en todos los instrumentos de gestión pública del Estado.

En relación con la Estrategia Financiera se comentó la necesidad de especificar más su contenido, y que contemple partidas presupuestarias para los gobiernos regionales y locales.

Precisar el contenido de normas de emisión y mecanismos de certificado de reducción de emisiones (academia, ex autoridades, sociedad civil).

Al mismo tiempo, se propone incorporar la Evaluación Ambiental Estratégica en los instrumentos del proyecto, instrumentos de gestión de riesgos y establecer un sistema de revisión de normas de emisión y planes de descontaminación.

Uno de los aspectos más comentados fue el de la participación ciudadana y transparencia. Al respecto se plantearon observaciones sobre la forma de implementar la participación ciudadana, a través de procesos de consulta, el cual constituiría, a juicio de los intervinientes, un espacio limitado en término de involucramiento de los distintos actores. También se cuestionó la ausencia de participación respecto de los planes regionales y en la implementación de los instrumentos de política pública, y el proceso de dispensa del cumplimiento de las metas sectoriales por parte del CMSCC. SE indicó en múltiples ocasiones la necesidad de ratificar el Acuerdo de Escazú (academia, sociedad civil, ex autoridades, organización internacional).

Por último, los invitados e invitadas destacaron la necesidad de fortalecer el rol de los gobiernos regionales y locales (municipios). (academia, sociedad civil, ex autoridades).

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Notas

[1] Fechas de las sesiones: 20, 27 y 28 de enero; 2 de marzo; 16 y 23 de abril; 7, 14, 22 y 28 de mayo; 9, 16 y 25 de junio; 02 y 09 de julio.

Ryan Mitchell, estudiante de maestría del Programa International Development and Social Change de Clark University, Estados Unidos. Estudiante en práctica del Observatorio Ley Cambio Climático – (CR)2.

La pandemia de coronavirus ha reducido las emisiones de dióxido de carbono a nivel global como resultado de los confinamientos en las ciudades, las restricciones de viaje, y la disminución de la actividad económica. Según un estudio publicado en Nature Climate Change, las emisiones diarias globales de carbono se redujeron en 17% en comparación con 2019 y las de este año podrían caer hasta un 7%[1].

A pesar de esta baja temporal de emisiones, el mundo está todavía en una trayectoria peligrosa de aumento de temperatura. El programa de investigación Climate Action Tracker indica que una recuperación económica global significativamente dependiente de combustibles fósiles causaría más emisiones que las estimadas antes de la pandemia[2].

Afortunadamente, hay ciudades, países y uniones supranacionales, como la Unión Europea y la Unión Africana, que están dando pasos hacia una reactivación sostenible post COVID-19. Por ejemplo, ciudades como París, Atenas, Bogotá, Filadelfia, Denver, Berlín y Milán están incentivando el uso de la bicicleta como medio de transporte bajo en emisiones para evitar aglomeraciones en el transporte público y así reducir la posibilidad de contagios[3]. Milán ha construido y ampliado veredas, reducido límites de velocidad y designado calles específicas como prioritarias para peatones y ciclistas[4].

Algunos gobiernos nacionales y supranacionales también están poniendo la acción climática al centro de sus planes de recuperación. Corea del Sur, por ejemplo, pretende poner en marcha un “Nuevo Pacto Social Verde” (Green New Deal) que incluiría la implementación de un impuesto de carbono, el término de financiamiento a proyectos nacionales e internacionales de combustibles fósiles[5], y aumentar las inversiones en energías renovables junto al desarrollo de planes de reconversión para los trabajadores posiblemente afectados por la transición a una economía baja en carbono.

La Unión Europea planea asignar 30% de su fondo de recuperación (€750 mil millones) y de su presupuesto a siete años (casi €1.1 trillón) a la acción climática[6], además de generar “una ola de renovaciones” que implica el reacondicionamiento de edificios e infraestructura para hacerlos más modernos y sostenibles, y la instalación de un millón de estaciones de carga para vehículos eléctricos[7]. Adicionalmente, se aspira crear un millón de nuevos empleos verdes[8]. La Unión Africana busca que la expansión de las energías renovables sea una parte importante de su plan de recuperación[9]. Un grupo de investigadores de la Universidad de Oxford encuestó a 231 funcionarios de ministerios de finanzas y bancos centrales y a otros expertos económicos para conocer sus opiniones sobre actividades de recuperación[10]. La encuesta arrojó cinco acciones consideradas como las más deseables con respecto al clima, la eficiencia y el impacto económico. Éstas incluyen infraestructura física verde, el reacondicionamiento de edificios para hacerlos más eficientes, e investigación y desarrollo verdes[11].

Muchos de los gobiernos que impulsan una recuperación resiliente al clima incluyen condiciones verdes en sus planes de apoyo a organizaciones y empresas. Así, por ejemplo, como parte de su nuevo programa de préstamos, The Large Employer Emergency Financing Facility (El Fondo de Financiamiento de Emergencia para Grandes Empleadores) del Gobierno Federal de Canadá ha solicitado a las empresas beneficiadas por el programa, la publicación de informes anuales sobre los riesgos y oportunidades que anticipan con respecto al clima[12].

Austria y Francia incluyen criterios de sostenibilidad en su financiamiento para la recuperación de Austrian Airlines y Air France-KLM, respectivamente[13]. El gobierno francés requiere a Air France que termine con sus vuelos cortos que compiten con rutas de tren (ya que los trenes emiten menos gases de efecto invernadero), y que reduzca sus emisiones por pasajero al año 2050 en 50% en relación con 2005[14]. Un enfoque que podría ayudar con la supervisión del progreso de estas acciones sería tener objetivos en intervalos de cinco y 10 años, como sugieren O’Callaghan y Hepburn (2020)[15],[16].

Los esfuerzos de diversos gobiernos para abordar el cambio climático, a varios niveles, ofrecen lecciones que pueden ser valiosas para otros países. El gobierno de Chile podría incluir condiciones verdes en su apoyo a las empresas afectadas por la pandemia. Estas condiciones podrían incluir requisitos para reducir emisiones, reportar regularmente riesgos y oportunidades relacionados con el clima (como lo ha hecho el gobierno canadiense), implementar medidas de adaptación, terminar sus inversiones en combustibles fósiles, y reducir los efectos socioambientales negativos de sus proyectos. Además, hay decisiones que el gobierno podría tomar para apoyar directamente iniciativas de energías renovables y sostenibilidad, por ejemplo, el reacondicionamiento de los edificios y la infraestructura para mejorar la eficiencia energética, y la creación de estaciones de carga para los vehículos eléctricos, logrando así reducir la dependencia de combustibles fósiles y disminuir las emisiones de carbono.

El cambio climático influirá en la vulnerabilidad de las comunidades mundiales a los desastres. Cuando los países comiencen a reconstruir sus economías y sus ciudades después de esta pandemia, los gobiernos tendrán una oportunidad única de cambiar la trayectoria climática del mundo. Es crucial actuar ahora a fin de minimizar los riesgos futuros.

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Notas

[1] Chow, Denise. 2020. “Carbon Emissions Dropped 17 Percent Globally amid Coronavirus.” NBC News, May 19, 2020. https://nbcnews.to/3lmk7aK
[2] “Climate Action Tracker UPDATE April 2020: A Government Roadmap for Addressing the Climate and Post COVID-19 Economic Crises.” n.d. The Climate Action Tracker (CAT) (supported by Climate Analytics and NewClimate Institute). https://bit.ly/34vaUXu
[3] Irfan, Umair. 2020. “How South Korea, France, and Italy are Using the Covid-19 Response to Fight Climate Change.” Vox, June 8, 2020. https://bit.ly/34syvYS
[4] Laker, Laura. 2020. “Milan Announces Ambitious Scheme to Reduce Car Use after Lockdown.” The Guardian, April 21, 2020. https://bit.ly/2EzITDj
[5] Irfan, Umair. 2020. “How South Korea, France, and Italy are Using the Covid-19 Response to Fight Climate Change.” Vox, June 8, 2020. https://bit.ly/34syvYS
[6] The Economist. 2020. “The EU’s Leaders Have Agreed on a €750bn Covid-19 Recovery Package,” July 21, 2020. https://econ.st/3htb9Wx
[7] “Recovery Plan for Europe.” n.d. European Commission. Accessed June 29, 2020. https://bit.ly/2FY6uOH
[8] Ibid.
[9] “Climate Action Tracker UPDATE April 2020: A Government Roadmap for Addressing the Climate and Post COVID-19 Economic Crises.” n.d. The Climate Action Tracker (CAT) (supported by Climate Analytics and NewClimate Institute). https://bit.ly/34vaUXu
[10] Hepburn, Cameron, Brian O’Callaghan, Nicholas Stern, Joseph Stiglitz, and Dimitri Zenghelis. 2020. “Will COVID-19 Fiscal Recovery Packages Accelerate or Retard Progress on Climate Change?” Oxford Review of Economic Policy, Working Paper No. 20-02, 36 (S1): 1–48.
[11] Ibid.
[12] Forrest, Maura. 2020. “Ottawa Seizes Covid-19 Opportunity to Require Climate Risk Reporting.” Politico, May 29, 2020. https://politi.co/2Ep8A9O
[13] Irfan, Umair. 2020. “How South Korea, France, and Italy are Using the Covid-19 Response to Fight Climate Change.” Vox, June 8, 2020. https://bit.ly/34syvYS
[14] Ibid.
[15] Hepburn, Cameron, Brian O’Callaghan, Nicholas Stern, Joseph Stiglitz, and Dimitri Zenghelis. 2020. “Will COVID-19 Fiscal Recovery Packages Accelerate or Retard Progress on Climate Change?” Oxford Review of Economic Policy, Working Paper No. 20-02, 36 (S1): 1–48.
[16] O’Callaghan, Brian, and Cameron Hepburn. 2020. “Why Airline Bailouts Are so Unpopular with Economists.” The Conversation, May 6, 2020. https://bit.ly/32qz8PP

Montserrat Castro, Núcleo de Estudios Sistémicos Transdisciplinares(Nest), Universidad de Chile; Catalina Amigo, estudiante de doctorado del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2, y coordinadora ejecutiva de la Red de Pobreza Energética (RedPE); y Anahí Urquiza, Investigadora asociada del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2, y coordinadora de la Red de Pobreza Energética (RedPE)

El proyecto de ley Marco sobre Cambio Climático, actualmente en discusión, tiene por objetivo la creación de una nueva institucionalidad que haga frente a este fenómeno. El proyecto reconoce como uno de sus principios rectores la justicia social y ambiental en la acción climática mediante la incorporación del Principio de Equidad. Bajo dicha premisa resulta importante que el diseño de la ley incluya un enfoque integral e incorpore el concepto de pobreza energética, en tanto esta condicionante limita seriamente las posibilidades que tienen los hogares y territorios para realizar una transición energética hacia energías limpias, además de dificultar la implementación de acciones de mitigación y adaptación ante posibles riesgos relativos al cambio climático. Asimismo, bajo el contexto de la crisis de salud originada por el SARS-CoV-2 se ha evidenciado dramáticamente una serie de carencias relacionadas a la pobreza energética que enfrentan los hogares, relacionadas a mala calidad de la vivienda, sistemas de calefacción ineficientes, escasez de agua para mantener una higiene adecuada, contaminación intradomiciliaria y atmosférica, entre otras, cuya ocurrencia podría favorecer la propagación del virus, cuestión que se encuentra actualmente en estudio.

¿Qué entendemos por pobreza energética?

Se entiende que un hogar se encuentra en situación de pobreza energética cuando no tiene acceso equitativo a servicios energéticos de alta calidad para cubrir sus necesidades fundamentales y básicas, que le permitan sostener el desarrollo humano y económico de sus miembros.

A través de esta distinción podemos separar aquellas necesidades fundamentales, que son aquellas que implican impactos directos en la salud y cuya satisfacción se considera crítica (cocción y conservación de alimentos, temperaturas mínimas y máximas saludables, acceso al agua y disponibilidad de suministro eléctrico continuo para personas electro dependientes en salud), de aquellas necesidades básicas que corresponden a requerimientos energéticos cuya, pertinencia depende de particularidades culturales y territoriales (confort térmico,  agua caliente sanitaria, iluminación, electrodomésticos y dispositivos tecnológicos para la educación).

Resulta relevante mencionar que la distinción antes hecha en ningún caso supone una priorización de las necesidades energéticas, sino que pretende hacerse cargo de la dimensión territorial y cultural que involucra la pobreza energética al reconocer aspectos como el arraigo, la costumbre y aspectos locales y comunitarios del uso de la energía. Es por ello que, tanto la satisfacción de las necesidades fundamentales como básicas a través de un acceso equitativo a servicios energéticos, resulta esencial para el desarrollo de la vida en sociedad.

Problemas asociados a la pobreza energética

La pobreza energética en Chile es un problema complejo y multicausal que por una parte se evidencia entre zonas geográficas y características climáticas y por otra se relaciona con la inequidad sociocultural y económica de nuestro país. Las brechas que existen para satisfacer las necesidades energéticas se originan principalmente por la mala calidad de la envolvente térmica de las viviendas, la mala calidad de la leña – y especialmente la leña húmeda – como combustible combinada con artefactos inadecuados, el costo y calidad del suministro eléctrico y el acceso a agua caliente sanitaria, entre otras.

En la zona centro y norte, la escasez del recurso hídrico en ciertas localidades restringe el acceso a agua, con lo cual se dificulta la preparación de alimentos y el acceso a agua caliente, necesidades esenciales para asegurar la salud de la población; además, en ciertos casos el acceso a agua en hogares depende del acceso a energía para bombeo, especialmente en zonas rurales y/o aisladas geográficamente. Sumado a lo anterior, se identifican importantes interdependencias entre los servicios de agua y energía –también asociados a la producción de alimentos– que se demandan mutuamente para un adecuado funcionamiento. Por otra parte, en la zona sur el consumo de leña como combustible para calefacción eleva anualmente, durante los meses de inviernos, los índices de mala calidad del aire aumentando la incidencia de enfermedades respiratorias y poniendo en riesgo a personas con enfermedades crónicas, niños y adultos mayores. Por último, Chile no ha logrado establecer una política de vivienda que mejore los estándares térmicos de viviendas nuevas y existentes, que en particular permita mejorar su eficiencia energética y en general la calidad ambiental al interior del hogar, permitiendo alcanzar el confort térmico de sus moradores a través de un uso más eficiente de la energía.

La descripción anterior permite graficar cómo la pobreza energética afecta la calidad de vida de las personas, produciendo además barreras que dificultan que los hogares puedan iniciar un proceso de transición energética hacia fuentes de energía menos contaminantes y tecnologías más eficientes[1].

En relación con la satisfacción de las necesidades energéticas, los servicios energéticos se presentan como las configuraciones del uso de la energía compuestas por la combinación de artefactos tecnológicos y fuentes energéticas que se emplean para su utilización. Así, para que un servicio energético satisfaga una necesidad energética debe ser adecuado, confiable, seguro e inocuo en términos de contaminación intradomiciliaria. Por ejemplo, para que la necesidad de temperatura mínima saludable se encuentre satisfecha, debemos contar con servicios energéticos adecuados, que consideren artefactos y fuentes energéticas no contaminantes. De ello se desprende que existe una estrecha relación entre pobreza energética, acceso equitativo a servicios energéticos y satisfacción de necesidades energéticas.

Por último, la actual crisis de salud ha permitido visibilizar otras dificultades que enfrentan los hogares para satisfacer sus necesidades. La falta de una política integral de construcción en Chile ha permitido la proliferación de asentamientos con alta densidad urbana y hacinamiento, que dificultan el aislamiento social, medida esencial para frenar el contagio del COVID-19. Asimismo, la ocurrencia del virus en los meses de invierno aumenta la presión a los servicios de salud, que ya se encuentran sobre-demandados por enfermedades respiratorias producto del frío y el aumento de la contaminación tanto exterior como intradomiciliaria. De igual forma, la falta o interrupción del servicio eléctrico dificulta la posibilidad de realizar teletrabajo y/o educación a distancia, además de las restricciones económicas o que algunos hogares presentan en el acceso a servicios como internet, entra otros aspectos relacionados.

Dado que nos encontramos en un escenario de alta incertidumbre sobre el virus, considerando posibles rebrotes futuros o el surgimiento de nuevas pandemias, es fundamental considerar la calidad de las viviendas para hacer frente a problemas que arrastramos del pasado y a los nuevos desafíos asociados a la crisis socio-ambiental.

Modificaciones legales pertinentes

Abordar el fenómeno de la pobreza energética en Chile exige considerar que nos encontramos ante un problema complejo y multicausal, que se diferencia según zona climática y se relaciona con la diversidad sociocultural y económica de nuestro país. Por ello se requiere que el actual proyecto incorpore como eje una dimensión amplia que permita la creación de agendas y programas para enfrentarla. Dichas agendas debiesen favorecer el diálogo entre los diversos organismos en pro de mejorar la coordinación de los distintos programas. Asimismo, dicho proyecto abre una oportunidad fortalecer los gobiernos locales.

En particular el proyecto incorpora Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático definidos como un conjunto de acciones y medidas para lograr la adaptación de los sectores más vulnerables al cambio climático, buscando aumentar su resiliencia.  A continuación presentamos propuestas relacionadas con algunos de estos planes.

Salud, cuya elaboración corresponderá al Ministerio de Salud: Esta estrategia debiese centrarse en mejorar las condiciones de salud de las personas y comunidades incorporando la consideración de la satisfacción de necesidades energéticas de la población, fortaleciendo la salud y evitado enfermedades que tienen como causa la pobreza energética, en particular enfermedades respiratorias y cardiovasculares. Esto es particularmente relevante en los sectores con problemas de contaminación atmosférica. Es importante hacer mención que si bien los Planes de Descontaminación Atmosférica (PDA) tiene por finalidad última resguardar la salud de la población, su coordinación está a cargo de la Autoridad Administrativa encargada de la protección ambiental, entregando atribuciones a las Seremis de Salud sólo en materia de fiscalización de artefactos de uso domestico e industrial y comercial[2], además de un rol educativo. En relación con los episodios críticos, donde la salud de la población pudiera estar en riesgo, corresponde a Seremis de Medio Ambiente informar diariamente a la Intendencia la evolución de la calidad del aire, siendo estas últimas las que declaran la condición de episodio crítico. Dicha estructura rompe por una parte el diseño de la Autoridad Ambiental en su rol articulador y por otra parte deja con estrecho margen de actuación a las Seremis de Salud, las cuales sólo entregan recomendaciones a la comunidad y no disponen de atribuciones efectivas frente a posibles situaciones de riesgo[3]. Esto resulta particularmente crítico en época invernal, con alta incidencia de virus respiratorios agravados por una mala calidad de aire, y donde los sistemas de salud se ven enfrentados a alta demanda de sus servicios.

En consecuencia, resulta imperioso aumentar la coordinación entre los servicios y entregar herramientas a las Seremis de Salud para que su opinión resulte vinculante en la toma de la decisión de episodio crítico.

Energía, cuya elaboración corresponderá al Ministerio de Energía: Dicha agenda debiese estar enfocada en aumentar el acceso y la eficiencia energética de los hogares. En particular:

• Legislar sobre la calidad de la leña y los derivados de la madera como combustibles.
• Incentivo a la generación residencial.
• Tarificación dinámica de precios de electricidad.
• Ley de eficiencia energética.

Ciudades, cuya elaboración corresponderá al Ministerio de Vivienda y Urbanismo: Resulta imperioso que esta agenda este centrada en mejorar los estándares de eficiencia energética en perspectiva de cambio climático. En particular:

• Calificación Energética de Viviendas para el parque existente y futuro.

Aumentar el estándar de la Norma Térmica con pertinencia territorial, considerando como referencia el estándar presente en los Planes de Descontaminación Atmosférica de la zona sur del país.

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Notas

[1] Se presentan, además, efectos en el almacenamiento precario de alimentos, rezago escolar y laboral por falta de acceso a tecnología de información y comunicación, e iluminación y otros impactos en la calidad de vida. Para mayor información ver: http://redesvid.uchile.cl/pobreza-energetica/wp-content/uploads/2019/12/11-28-2019-POLICY-PAPER-RedPE-digital-final.pdf

[2] La fiscalización de las medidas corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente, la cual puede encomendar anualmente por medio de un subprograma de fiscalización ambiental a la Seremi de Salud.

[3] No obstante ello, la Seremi de Salud posee atribuciones propias del Código Sanitario las cuales ejerce con independencia de las disposiciones del PDA, lo que puede redundar en problemas de coordinación entre los servicios.

Verónica Delgado Schneider, profesora Derecho Ambiental de la Universidad de Concepción

La discusión del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado ha dado lugar a varias intervenciones referidas a los principios que contempla la iniciativa legal, entre los cuales se encuentra el principio precautorio.

En efecto, tal como el reconocido principio preventivo en materia ambiental, el llamado principio precautorio exige tomar medidas anticipatorias para evitar un daño ambiental o aminorar sus consecuencias, pero ante una particular situación: cuando no hay certeza científica sobre los efectos que un fenómeno, un producto, una actividad o un proceso pueda causar. Se trata de cómo actuar o administrar la incertidumbre. Tal como se enuncia en el principio 15 de la Cumbre de Río en 1992: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el mismo año, el principio es incorporado en la Convención de Cambio Climático y en la de Diversidad Biológica, con matices en su redacción. En paralelo, también se ha ido plasmando la referencia y/o aplicación de este principio en el ámbito jurisdiccional internacional en la Corte Internacional de Justicia y el Tribunal Internacional de Derecho del Mar.

Y su adopción es muy importante, pues la lógica previa era totalmente opuesta: es decir, cuando para la ciencia no había certeza acerca de los efectos que una actividad o una sustancia podría provocar en los ecosistemas o la salud de las personas, no correspondía imponer una medida preventiva de protección que pudiera implicar prohibiciones o restricciones equivocadas en desmedro de la economía. Esta lógica cambia y se impone un deber de precaución, pues tanto la falta de certeza (un riesgo razonable) como los bienes superiores en juego, obligan a tomar medidas que el conocimiento y el tiempo se encargarán de develar después, sea calificándolas como exageradas (debiendo eliminarse) o bien, como aquellas que evitaron muertes, enfermedades o daños. Los primeros ejemplos y más conocidos internacionalmente de la aplicación de este principio, fueron las prohibiciones o restricciones impuestas, legal y judicialmente, a los cultivos de organismos genéticamente modificados, antenas de telecomunicaciones, uso de pesticidas etc.

Como es previsible, el principio se ha expandido rápidamente en Europa en materias ambientales y de salud (destacando la regulación en Francia y Alemania), y encuentra resistencia en Estados Unidos, por estimarse un freno para el comercio y una excusa de parte de los países de Europa para justificar medidas de índole proteccionista. En América latina se ha reconocido en general y/o para materias específicas (sustancias químicas, biodiversidad, bosques, radiaciones ionizantes, etc.), generalmente a nivel legal e incluso constitucional. También se ha reconocido a nivel jurisprudencial en varios países en que las leyes generales del ambiente sólo aluden al principio preventivo. En tiempos más recientes, el principio precautorio justificó una sentencia brasileña del año 2016, a favor de interrumpir una actividad de explotación de petróleo hasta que las empresas establecieran procedimientos para implementar un plan de abandono del pozo y que se realizaran estudios más profundos. Y en el caso de la Mesa Océanos de Chile, este principio debiera inspirar nuevos estudios y medidas estrictas o moratorias a la actividad de minería submarina por varias razones, incluyendo el valor del subsuelo como sumidero de gases de efecto invernadero.

En Chile, el principio precautorio no estaría reconocido expresamente en la Ley 19.300. Así lo evidencia el Segundo Tribunal Ambiental en un fallo de 2013, relacionado al proyecto de Central de ERNC Tagua Tagua, donde se argumenta que no podría aplicarse la Declaración de Río que lo contiene, pues no es una norma vinculante que pueda aplicarse a proyectos presentados en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). De esta manera, el SEIA sólo podría fundar el rechazo de un proyecto en el principio preventivo, pero no en el precautorio.

Sin embargo, en la Corte Suprema, si bien hubo algunas sentencias en que se ha confundido con el principio preventivo, existen ya varios fallos que le dan al principio precautorio un adecuado tratamiento y que han sentado importantes precedentes al tildar de ilegales omisiones del Estado en la debida protección del ambiente y las personas. Se destacan el caso del vertimiento de salmones en las costas de Chiloé, donde en el año 2018 se condena a la autoridad, entre otras cuestiones, por tomar decisiones sin contar con toda la información que requería y como exigía un convenio internacional, obligando incluso a seguir con investigaciones científicas sobre el tema; y también la sentencia del año 2019 que acogió el recurso de protección interpuesto por vecinos, autoridades y ONG de Quintero-Puchuncaví, argumentando que se deberá identificar y cuantificar la totalidad de los gases o compuestos químicos producidos por todas y cada una de las empresas que operan en la Bahía de Quintero, Ventanas y Puchuncaví, y demás fuentes existentes en dicho sector, así como establecer cuál es el origen de cada uno de ellos y los efectos que podrían provocar tanto en la salud humana como en el medio ambiente.

El principio precautorio ha ganado vivamente terreno también en otras leyes que lo reconocen expresamente, y se propone en varios proyectos de ley importantes. Sin embargo, las fórmulas en cómo se recepciona este principio son bastante variadas, y esta variedad reviste una importancia no dimensionada hasta ahora, especialmente ad portas de la aprobación de la Ley Marco de Cambio Climático.

Así, fue incorporado a la Ley de Pesca y Acuicultura el año 2013 bajo la expresión “enfoque precautorio”, el cual debiera aplicarse para interpretar y aplicar la ley y, especialmente, a la hora de decidir imponer o no medidas de conservación y administración. Y se precisa qué significa: i) Se deberá ser más cauteloso en la administración y conservación de los recursos cuando la información científica sea incierta, no confiable o incompleta, y ii) No se deberá utilizar la falta de información científica suficiente, no confiable o incompleta, como motivo para posponer o no adoptar medidas de conservación y administración.” La recepción del principio resulta ser bastante menos estricta (y, por ende, más beneficiosa para la protección ambiental) que la redacción adoptada en la Cumbre de la Tierra de 1992 y, de hecho, no menciona siquiera la palabra “riesgo de daño grave e irreparable”, incluyendo tres hipótesis sobre la falta de certeza científica (insuficiente, no confiable o incompleta) sin exigir que ella sea absoluta. Además, no se impone expresamente hacer un análisis de costos. En todo caso, en la práctica, este principio todavía no está muy operativo, faltando -como sugiere la FAO- varias reformas reglamentarias.

Esta visión del principio se mantendría en el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Boletín 9.040-12). El texto aprobado hasta ahora tampoco hace referencia al daño, no exige que la falta de certeza sea “absoluta” e incluso destaca con énfasis (“en ningún caso”) que no habrán excepciones en su aplicación: “Principio de precaución: la falta de certeza científica en ningún caso podrá invocarse para dejar de implementar las medidas necesarias de conservación de la diversidad biológica del país”. Tampoco se exige hacer un análisis de costos.

En la misma línea, el principio fue incorporado en la Ley N° 20.920, de 2016, que establece el marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje, en su art. 2: “Precautorio: la falta de certeza científica no podrá invocarse para dejar de implementar las medidas necesarias para disminuir el riesgo de daños para el medio ambiente y la salud humana derivado del manejo de residuos”. Se debe actuar ante el riesgo de un “daño” (es decir, una afectación significativa, importante) y basta que no exista certeza científica, sin exigir que ella sea absoluta. Tampoco se exige hacer un análisis de costos.

Pero, aunque ganando terreno (cuestión importante), se retrocedería a una redacción más tradicional y exigente en el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, presentado este 2020 al Congreso Nacional por el Gobierno (Boletín N° 13.191-12): “cuando haya antecedentes que permitan anticipar un peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir los efectos adversos del cambio climático.” (art. 2 letra d). Con esto, la nueva ley de cambio climático se acoge a la llamada postura minimalista o débil del principio, en virtud de la cual el principio precautorio sólo sería aplicable en caso de riesgo de un daño grave o irreversible y cuando la falta de certeza científica sea “absoluta”, sin aclarar además, si el análisis de costos a ponderar se refiere sólo los económicos, aunque el mismo proyecto reconoce el principio de costo efectividad, que mandata  priorizar aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que representen menores costos económicos, ambientales y sociales.

Paradójicamente, en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, donde quizá tenemos el mayor desafío dada las variadas incertezas de la ciencia mundial (respecto a las causas, efectos y el cómo adaptarnos a este fenómeno) y de la información nacional (sobre muchos aspectos, como biodiversidad, agua, emisiones al aire, etc.) y, especialmente, cuando es la misma ley la que consagra expresamente el principio de no regresión, se retrocede. De hecho, este principio podría ser el más importante y útil de consagrar en este proyecto de ley, unido al de no regresión (nunca retroceder en la ambición) y el de justicia ambiental (aunque se le llame de equidad y transversalidad). Ojalá, durante la discusión en el Congreso Nacional, se modifique su recepción hacia una más flexible, la llamada “intermedia”, que subordina la utilización del principio a un riesgo cientificamente creíble, admitido como plausible por parte significativa de la comunidad científica. En Francia, por ejemplo, en la Carta de la Naturaleza, que incluyó el tema en su constitución el año 2005, basta con que la ocurrencia de un daño sea incierto dentro del estado de los conocimientos científicos.

Además, pero con bastante polémica, se discute su inclusión en el Proyecto de ley que “moderniza” el SEIA (Boletín Nº 11952-12). Parlamentarios lo proponen, pero el Gobierno no lo acepta, argumentando que ya en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, se propone que se incluya la variable cambio climático en el SEIA. Debiera incluirse, sin duda, y en ambos tipos de evaluación (Declaraciones y Estudios), pues hasta ahora, el SEIA evalúa los proyectos considerando solo sus líneas de base “históricas”, con datos “hacia atrás”, pero no con proyecciones que consideren la variabilidad climática, como si la calidad y cantidad del agua y los ecosistemas, por ejemplo, se mantuvieran iguales en los próximos cien años. Se requiere perfeccionar la norma, haciendo alusión clara y concreta a cómo la variable climática y el principio precautorio reformarán el SEIA.

Sería esperable, también, que se incluya el principio precautorio en la reforma al Código de Aguas, un código atrasado, de corte liberal, que no asume que la sequía en Chile es ya una situación casi normal en varias zonas y que, quizá esto es lo más grave, no “protege” el agua como elemento del ambiente, toma decisiones sin participación ciudadana y con poca o deficiente información. Urge que las decisiones se tomen con más información y anticipación; y que, cuando no exista certeza científica sobre el devenir, el principio precautorio se imponga y obligue al Estado a tomar medidas que, legitimadas por la ciudadanía, permitan asegurar que los ecosistemas se mantengan, que se garantice el derecho humano al agua y que el uso extractivo sea racional para ser respetuosos con el planeta, sobrevivir y ser justos con las generaciones que vendrán. Lamentablemente, ahora la reforma no incluye el principio, ni expresa ni tácitamente.

En fin, el principio precautorio ha ganado terreno en el derecho chileno y, si se aprueban los proyectos de ley comentados, qué duda cabe, llegó para quedarse; aunque sería esperable coherencia en la forma de su reconocimiento, especialmente en la Ley Marco de Cambio Climático, donde, paradójicamente se considera expresamente el principio de no regresión.

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Monserrat Madariaga Gómez de Cuenca, abogada e investigadora del Centro de Derecho del Mar de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

Participación ciudadana: un derecho y un deber del Estado

La participación ciudadana comprende distintos niveles y formas de incidencia de los ciudadanos en la gestión pública. Puede ir desde un nivel muy básico de incidencia, como es la consulta ciudadana, hasta uno muy alto, como sería la co-construcción de las decisiones públicas.

La participación ciudadana es un derecho. Cuando se mantiene en los más bajos niveles de incidencia, limitándola a la información o a la consulta ciudadana, éste se vulnera. A su vez, el derecho de participación implica un deber para el Estado, el cual es asegurar su ejercicio en forma plena, permitiendo una efectiva incidencia de los ciudadanos en la gestión de lo público.

La participación ciudadana en el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático

El proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (LMCC) reconoce el derecho a la participación ciudadana. Su artículo 31 lo establece para: “la elaboración, revisión y actualización de los instrumentos de gestión del cambio climático”. Sin embargo, este reconocimiento legislativo se encuentra desprovisto de un contenido material. El proyecto no establece las formas o niveles mínimos de participación ciudadana. Por ejemplo, en uno de los instrumentos de gestión, contenido en su artículo 13 (norma de emisión) se delega completamente la regulación de la participación ciudadana a un reglamento.

Otras referencias a la participación ciudadana en el proyecto corresponden a normas meramente programáticas. Así, la enunciación de un principio de transversalidad (artículo 2) establece un deber estatal de “promover (…) la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil”. Por otra parte, el inciso tercero del artículo 13, establece el deber de tener “especial consideración con los sectores más vulnerables, aplicando un enfoque de género y procurando facilitar la participación de dichos sectores”. Ambas normas carecen de un contenido normativo mínimo o de una obligación concreta que permita verificar su cumplimiento.

La tramitación del anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático: un ejemplo de precarización del derecho de participación ciudadana

El ejecutivo ha indicado que nuestra actual normativa ya contiene la regulación de participación pública contenida en el Acuerdo de Escazú. Diversas argumentaciones desmienten lo anterior. Una forma de demostrar la falsedad de dicha aseveración, es observar la participación ciudadana durante la tramitación del mismo proyecto de LMCC.

De acuerdo al mensaje que acompaña el proyecto de ley, el proyecto fue gestado con una amplísima e inédita participación ciudadana temprana. Lejos de serlo, ésta consistió simplemente en talleres informativos previos a la redacción al proyecto y talleres informativos de presentación del mismo. Por otra parte, se abrió un período de consulta ciudadana que permitió hacer observaciones al proyecto en la página web del Ministerio del Medio Ambiente. Hasta la fecha se desconoce la incidencia concreta de dichas observaciones. En efecto, la falta de trazabilidad de la participación y su incidencia en el proceso de toma de decisiones no permiten garantizar el derecho a la participación ciudadana en forma adecuada. La literatura denomina estos mecanismos de consulta como “ilusión de participación ciudadana” (Few et al, 2007), especialmente cuando -como es este caso- se limitan a ser instancias para expresar algunas ideas en un tiempo muy acotado, pero no existe siquiera un registro y tabulación de las observaciones para generar índices medibles de las mismas. Estas actuaciones corresponden a los niveles más bajo de relación con la ciudadanía. Por lo mismo, algunas organizaciones sociales se negaron a participar, ya que implicaba validar un proceso que vulneraba abiertamente el ejercicio de este derecho. En cambio, el Acuerdo de Escazú regula tanto la participación temprana como el mecanismo de la consulta ciudadana con mayor profundidad, reforzando aspectos como la transparencia, la facilitación idiomática, el registro y tratamiento de observaciones, entre otros que resultan esenciales para hablar de una participación ciudadana real.

Desde el punto de vista del tratamiento de los actores, el proceso también fue deficiente. Primeramente, las organizaciones sociales no fueron especialmente convocadas a participar, ni en los talleres, ni en la recopilación de observaciones; no se incentivó la actuación colectiva, como exige el mencionado Acuerdo de Escazú; y, finalmente, existe una completa ausencia de una consulta indígena, vulnerándose abiertamente lo dispuesto en el Acuerdo de Escazú y en el Convenio Nº 169 de la OIT.

Conclusiones

• La regulación de la participación ciudadana en el proyecto de LMCC es prácticamente inexistente. Se limita a reconocer este derecho, sin establecer condiciones mínimas ni niveles básicos para su ejercicio.
• El marco legal actual es insuficiente para garantizar el derecho de participación ciudadana, y no incorpora ciertos requisitos mínimos de la participación pública regulados en el Acuerdo de Escazú, como se ha demostrado en la misma tramitación del proyecto de Ley Marco de Cambio Climático.
• Se pretende equiparar el derecho a la participación ciudadana con actuaciones de información o consultas ciudadanas, las cuales no son suficientes para garantizarlo.

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Referencias

ROGER FEW , KATRINA BROWN & EMMA L. TOMPKINS (2007) Public participation and climate change adaptation: avoiding the illusion of inclusion, Climate Policy, 7:1, 46-59