Por Michelle Ferrer Solar

Con el objetivo de dar cumplimiento a las metas del Acuerdo de París, en particular la de alcanzar la carbono neutralidad al año 2050, fue aprobado por el Senado en pleno el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, quedando listo para ser remitido al Ejecutivo para su firma y promulgación.

El proyecto, que ingresó en enero 2020 para su discusión en el Senado, contó con el apoyo del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 como organismo técnico asesor de la Comisión del Medio Ambiente y Bienes Nacionales y del Ministerio del Medio Ambiente. Esto fue resultado del acuerdo adoptado en sesión del martes 27 de octubre entre el Ejecutivo, representado por la Ministra de Medio Ambiente, Carolina Schmidt, y los miembros que conformaban dicha Comisión, siendo parte en ese entonces los y las senadores/as Alfonso de Urresti, Ximena Órdenes, Isabel Allende, José Miguel Durana y Rafael Prohens.

A su vez, dentro de quienes representaron al (CR)2 durante la asesoría científica que concluyó durante el 2021, se encuentranMaisa Rojas, ex directora del (CR)2 y actual ministra del Medio Ambiente; Andrea Rudnick, ex directora ejecutiva del (CR)2; y Pilar Moraga, actual subdirectora del (CR)2 y del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho U. de Chile.

Una ley para implementar el Acuerdo de París

Con respecto a la importancia de la aprobación de la Ley Marco de Cambio Climático, Pilar Moraga señala que su relevancia reside en el aporte que realizará para definir la política climática en un marco legal que va a trascender en el tiempo, más allá de los gobiernos de turno, contando con una política climática estable, que mire a largo plazo.

“Esta Ley lo que establece es la responsabilidad de distintos órganos del aparato del Estado y con eso la política climática se hace transversal. Es parte de la competencia del Ministerio del Medio Ambiente pero también es la responsabilidad de otros ministerios, como son el de Energía, de Obras Públicas, el de Minería, entre otros, además de los Gobiernos Regionales y locales y, en ese sentido, cada uno de estos niveles de gobierno tendrá obligaciones, responsabilidades en definir la política climática”.

Otro punto que valora la subdirectora del (CR)2 es el objetivo meta de la Carbono Neutralidad al año 2050, donde el hecho de que Chile tenga una meta establecida por ley es inédito a nivel internacional.

“La Ley Marco de Cambio Climático establece que esta meta se debiese alcanzar al menos en esa fecha y que se va a revisar cada cinco años, de acuerdo a los compromisos asumidos en la NDC, que se va ir también revisando cada 5 años. Entonces, en este sentido me gustaría valorar el hecho que esta ley como una Ley Marco, pero también como una ley coherente con lo que es el cambio climático, con los cambios que se van produciendo permanentemente, nos da la posibilidad de revisar esta meta siempre enfocada hacia una mayor ambición y en la medida de las capacidades que existan en Chile para alcanzar esta meta”, agrega.

Desafíos pendientes

Para Pilar Moraga, esta ley es un avance en lo que es la política climática en materia de adaptación, “que es el gran desafío que tiene Chile y es por eso que de ahora en adelante se van a tener que definir estas medidas concretas para avanzar en esta materia desde los distintos niveles de gobierno, cuestión que debe ser muy trascendente para los desafíos que tenemos siendo Chile un país vulnerable al cambio climático”.

“Aun así, como mencionaba, van a ser los distintos órganos del Estado los que van a tener que definir a través de sus planes respectivos, ya sea de mitigación o de adaptación, cuáles van a ser las medidas específicas para alcanzar las metas y objetivos que se han fijado conforme a lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo, que ya está en vigor y que a su vez distribuye las responsabilidades del compromiso nacional establecido en la NDC. Ese es el mayor desafío: definir estas medidas e implementarlas, para lo cual los distintos órganos de Gobierno ya pueden empezar a trabajar en ello”, concluye la Subdirectora del (CR)2.

Fuente: Senado de la República de Chile

Listo para ser remitido al Ejecutivo para su firma y promulgación, quedó el proyecto que fija la Ley Marco de Cambio Climático, una de las primeras de este tipo en América latina y que regulará la nueva institucionalidad del sector y los instrumentos que permitan gestionarlo, de modo de alcanzar la meta de carbono neutralidad como máximo para el año 2050.

Esto, luego que el Senado aprobara por unanimidad la iniciativa que fue valorada transversalmente por todos los sectores, aún cuando se generó un debate respecto de la necesidad de contar con un financiamiento adecuado para su implementación y también sobre la posibilidad de anticipar al 2040, el plazo para alcanzar la carbono neutralidad.

Fue la senadora Ximena Órdenes, presidenta de la Comisión de Medio Ambiente, quien recordó que “definimos como prioridad el debate y análisis de esta ley. Chile no puede estar ajeno al desafío de mitigar y adaptarnos al cambio climático…tiene que estar la estatura política para adelantar el plazo del 2050 para la carbono neutralidad. No podemos relajarnos”.

Debate

Durante el debate, intervinieron los senadores:

Isabel Allende
“El cambio climático es irreversible y en el lapso de 30 años el modelo está llevando el planeta a su límite… pusimos una agenda pensada en las zonas de sacrificio y este proyecto nos va a permitir reforzar el control político sobre los actos del Ministerio del Medio Ambiente”.

Ximena Rincón
“El cambio climático es real y lo estamos viviendo. Diversos estudios señalan a Chile como uno de los países más vulnerables…como país hemos sido coherentes con el compromiso internacional, pero se requieren más recursos para implementar esta ley”

José Miguel Durana
“Se fija un marco jurídico que permite hacer frente a los desafíos que implica este cambio climático…Es un hito para este Congreso, la urgencia de la vigencia de sus normas y su implementación son una responsabilidad nacional… Es importante que se haya incorporado el concepto de urgencia climática”

Yasna Provoste
“A pesar de los esfuerzos que se quieran realizar no necesariamente esta ley representa aquello. Si no establecemos con celeridad medidas urgentes vamos a tener enormes costos para nuestra comunidad…debemos ser capaces de generar una mayor inversión, de ser más audaces y buscar la carbono neutralidad antes”

Francisco Chahuán
“En nuestro país se han establecido las conocidas zonas de sacrificio ambiental y no nos vamos a cansar de luchar para que la zona de Quintero- Puchuncaví no lo siga siendo…el modelo de desarrollo requiere ser sostenido y sustentable…hay que hacer un esfuerzo mayor en materia de recursos para implementar esta ley”

David Sandoval
“La neutralidad de emisiones requiere procesos y acciones de cambio y corregir lo que el propio Estado ha realizado en materia de energías… no es una cuestión política de fecha, se requieren acciones y generar un cambio en la matriz energética requiere de un proceso”

Alfonso De Urresti
“Este va a ser un instrumento para abordar de manera integral este fenómeno. Los cambios introducidos buscan reforzar la aplicación de la ley en el territorio, la adaptación al cambio climático, los mecanismos de control…Esta ley va a ser un instrumento efectivo y de solución para los nuevos desafíos”

Guido Girardi
“La ley de cambio climático es muy importante para el país y si bien reafirma el compromiso de Chile de cumplir en compromisos de emisión tiene hoy día una dimensión más bien simbólica que concreta y real. Chile puede hacer mucho más en materia de cambio climático”

Rafael Prohens
“Este es un proyecto país en el que todos tenemos que estar insertos y a tener la obligación de hacer el máximo esfuerzo posible para que Chile sea un aporte a mitigar el cambio climático…nos falta buscar fórmulas para que Chile pueda desarrollar una serie de energías renovables y poder almacenar esa energía”

Alejandro Navarro
“Hay procesos irreversibles en marcha y las medidas adoptadas son insuficientes. hablamos de un marco climático pero las señales productivas y económicas del país van en otra línea. ¿Dónde está el freno y el reemplazo? esta es una contribución de Chile al mundo…tenemos una cultura productiva que cambiar”

Carlos Montes
“Esta ley contiene un conjunto de acciones en sociedad…el financiamiento es un rol clave en la planificación…el cambio climático requiere mucho rigor, seriedad y que lo que nos proponemos hacer lo hagamos. Lo importante es tener consistencia, planes con condiciones, requisitos y presupuesto”

Juan Pablo Letelier
“Esta es la primera Ley Marco de Cambio Climático en América latina. Nadie más se ha atrevido a imponerse una obligación…esto es responsabilidad de todos y que Chile esté tomando este paso es una señal de gran madurez…se fija un plazo máximo para la neutralidad hasta el 2050 y esperamos ir acortando los plazos”

Felipe Kast
“Cuando hay avances transversales como este, es digno de destacar… es relevante que por primera vez se pone el cambio climático como una agenda de Estado y si no lo tomamos en serio, en pocos años esto va a ser irreversible…podemos dar la solución con energías renovables… Chile puede tener la llave para que el planeta tenga energías más limpias”

Kenneth Pugh
“El cambio climático es un fenómeno real…se requiere tener límites y por eso la ley marco es fundamental. Chile ha sido pionero en muchas áreas y acá tiene algo que decir…comprometámonos a buscar la carbono neutralidad y a anticiparla”.

Nueva ley

Este proyecto crea un marco jurídico que permita hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático y transitar hacia un desarrollo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero.

Asimismo, busca fortalecer y dar continuidad a las políticas, planes, programas y acciones, con una mirada de Estado que trascienda a los gobiernos de turno.

En lo fundamental, establece la meta de carbono neutralidad y la resiliencia para el 2050; reconoce los principios de no regresión y de progresividad e incorpora los principios de enfoque ecosistémico, equidad y justicia climática, territorialidad, transparencia y participación.

Dispone que el Ministerio del Medioambiente será la autoridad en el cambio climático y le corresponderá elaborar la Estrategia Climática de Largo Plazo. También estará a cargo de la Contribución Determinada a Nivel Nacional que contendrá los compromisos de Chile a nivel internacional, para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero e implementar medidas de adaptación.

Del mismo modo, elaborará el Reporte de Acción Nacional de Cambio Climático, el cual contendrá las políticas, planes, programas y medidas del cambio climático.

Fuente: Cámara de Diputados y Diputadas

La Sala de la Cámara respaldó en general, en forma unánime (121 votos), el proyecto que fija una ley marco de cambio climático (boletín 13191). Luego, también ratificó el texto en particular, luego de varias votaciones separadas. Tras ello, la propuesta pasó a tercer trámite, al Senado.

La iniciativa crea un marco jurídico que permita hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático y transitar hacia un desarrollo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero. Ello, hasta alcanzar y mantener la neutralidad de los mismos. Y, por otra parte, dar cumplimiento a los compromisos asumidos por el Estado de Chile en la materia.

Además, se busca fortalecer y dar continuidad a las políticas, planes, programas y acciones. Esto último, con una mirada de Estado, a largo plazo, y que trascienda a los gobiernos de turno.

En esa línea, se propone definir una meta, gobernanza e instrumentos de gestión de cambio climático. Para esto se emplearán políticas públicas que se encuentren alineadas con la ciencia, para cambiar nuestra trayectoria de emisiones. Adicionalmente, se espera reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático y velar por la seguridad hídrica el país.

De igual modo, se fijan planes sectoriales de mitigación y adaptación, con una actualización de metas cada cinco años. Incluye la obligación de informar a través de un sistema de monitoreo, reporte y certificación (MRV) anual bajo la responsabilidad del Ministerio del Medioambiente.

Detalle de la iniciativa

La propuesta establece la meta de carbono neutralidad y la resiliencia para el 2050. Precisa que Chile sería el primer país de América Latina en fijar dicho compromiso a través de una ley.

También reconoce los principios de no regresión y de progresividad, claves para avanzar en la determinación en la acción climática y evitar cualquier retroceso. Además, incorpora los principios de enfoque ecosistémico, equidad y justicia climática, territorialidad, transparencia y participación.

Señala al Ministerio del Medioambiente como autoridad en el cambio climático. Este tendrá nuevas atribuciones en su sector y en otras carteras y le corresponderá elaborar la Estrategia Climática de Largo Plazo.

Por otra parte, estará a cargo de la Contribución Determinada a Nivel Nacional. Esta contendrá los compromisos de Chile a nivel internacional, para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero e implementar medidas de adaptación.

Igualmente, preparará el Reporte de Acción Nacional de Cambio Climático, el cual contendrá las políticas, planes, programas y medidas del cambio climático.

Otros ministerios

Los ministerios sectoriales estarán a cargo de los Planes Sectoriales de Mitigación y de Adaptación al Cambio Climático. A través de ellos se estructurarán medidas para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y encausar acciones para enfrentar el fenómeno.

Adicionalmente, las autoridades sectoriales que dicten o modifiquen normas deberán elaborar un Informe de Incidencia en la Gestión del Cambio Climático.

El texto, paralelamente, encarga funciones en sus respectivas áreas a los ministerios de Hacienda, de Relaciones Exteriores y de Obras Públicas. Junto a ello, regula el accionar de los Comités Regionales para el Cambio Climático y crea el Comité Científico Asesor para el Cambio Climático radicado en el Ministerio de Ciencias.

Debate

Luego de los informes de las comisiones de Medio Ambiente y de Hacienda, a cargo de Marcela Sandoval (RD) y Marcelo Schilling (PS), respectivamente, se dio paso al debate.

Intervinieron, las y los diputados RN Sebastián Torrealba y Miguel Mellado; independientes Pedro Velásquez y Pepe Auth; UDI Cristhian Moreira; PEV Félix González; PCS Diego Ibáñez; PS Gastón Saavedra y Leonardo Soto; PPD Cristina Girardi; RD Marcela Sandoval; y DC Jorge Sabag.

Todas/os coincidieron en que la crisis climática establece desafíos para toda la civilización y que está afectando a todo el planeta, por lo que se requieren medidas urgentes. En su mayoría, consideraron los recursos económicos insuficientes (5.700 millones de pesos) para llevar a cabo de buena manera las acciones y medidas comprometidas.

En tanto, el ministro de Medio Ambiente, Javier Naranjo, señaló que la carbono neutralidad se fija “a más tardar” en 2050, meta que puede ser evaluada y acelerarse.

Por Francisco Martínez y Michelle Ferrer Solar

En una jornada histórica, este jueves 8 de julio se realizó el cierre de la discusión en particular en primer Trámite Constitucional del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado de Chile, compuesta por las senadoras y senadores Ximena Órdenes, Alfonso de Urresti, José Miguel Durana, Isabel Allende y Rafael Prohens.

La sesión de cierre contó con la participación de Maisa Rojas, directora del Centro de Ciencia del Clima y la resiliencia (CR)2 y académica del Departamento de Geofísica FCFM U. de Chile, Pilar Moraga, investigadora del (CR)2 y subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho U. de Chile, y Andrea Rudnick, directora ejecutiva del (CR)2, quienes concluyeron así el rol de Asesoría Científica, que fue encomendado por la Comisión del Senado y el Ministerio del Medio Ambiente para validar que las decisiones en torno a la Ley Marco fuesen tomadas considerando la evidencia científica disponible.

También estuvo presente Carolina Schmidt, ministra del Medio Ambiente, Paulina Sandoval, jefa de la División Jurídica del Ministerio del Medio Ambiente, y Carolina Urmeneta, jefa de la Oficina de Cambio Climático del Ministerio del Medio Ambiente. Además de los y las asesores parlamentarios Andrea Barros, Pedro Pablo Rossi, Eduardo Méndez, Javier Sánchez, Matías Ortiz, Alexandre Sánchez.

La Senadora Ximena Órdenes, presidenta de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, valoró el trabajo realizado y el buen diálogo que primó en todas las jornadas, poniendo como horizonte llegar al consenso para darle celeridad al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, que catalogó con “sentido de urgencia”.

“Estamos enfrentando un escenario que tiene dificultades y ustedes ya lo decían: con lo que hagamos durante esta década, nos jugamos lo que ocurra después, así que solo agradecerles. Ha sido un trabajo muy desafiante pero maravilloso también. Me permitió conocer más no solo a mis colegas, si no que fue también un trabajo intenso con los asesores, pero también un trabajo que hicimos con el (CR)2. Espero que lo podamos seguir repitiendo [la experiencia], porque tuvo un buen resultado”, declaró Ximena Órdenes.

Por su parte, Maisa Rojas destacó lo inédito de la invitación realizada al (CR)2 para asesoran científicamente durante la revisión de las indicaciones a la Ley Marco de Cambio Climático, agradeciendo a la Comisión de Medio Ambiente y al Ministerio de Medio Ambiente por la misión encomendada y el espacio otorgado. “Yo espero que sirva para mostrar que el rol de asesoramiento científico puede jugar un rol importante y espero que lo siga haciendo, porque esta Ley consagra al Comité Científico de Cambio Climático” destacó.

“Esta es la década crucial para que transformemos la ambición de la que hablamos para enfrentar el cambio climático con acciones y esto es lo que hace esta ley. La ley también nos permite, como en pocas ocasiones, construir una visión de largo plazo para el país, siendo un punto de inflexión de cómo pensamos el país, sus gobiernos y el Estado. En la Ley claramente se consagra que aquí se toman decisiones basadas en evidencia y la larga discusión que tuvimos sobre el rol del comité científico es relevante porque juegan un rol importante en ayudar a que estos esfuerzos sean efectivos, ya que pueden ser puentes para traducir la evidencia que vamos generando” agregó Rojas.

Para concluir, la directora del (CR)2 valoró que la discusión de la Ley ayudó a avanzar en la gobernanza multinivel, donde las decisiones se tomen con mayor inclusión. “a través de la participación ciudadana y la discusión que dimos acá, también se avanzó en varios principios que también deberían tener un efecto bien importante y aquí quiero resaltar el de equidad y justicia, el de territorialidad y el del foco ecosistémico, que yo creo que les va a permitir hacer una cosa bien novedosa , que es juntar estos dos mundos de cambio climático y de calidad del aire, que sabemos que es uno de los problemas ambientales más importantes para Chile”, finalizó.

Carolina Schmidt, ministra del Medio Ambiente, destacó y agradeció la tramitación de la Ley Marco de Cambio Climático, considerando su importancia y urgencia, en un trabajo conjunto con el mundo académico. “Esta forma más participativa en la toma de decisiones, basada fuertemente y consolidada también en la información científica, donde el resultado de este proceso nos ha permitido generar una Ley realmente muy robusta, donde se incorpora en esta mesa técnica al (CR)2. En este aspecto, ha sido relevante incorporar miradas desde la gobernanza, desde el efecto territorial, desde la integración de los instrumentos y creo que también es importante destacar que es un proceso que se veía muy complejo de realizar, con más de 800 indicaciones, haya sido capaz de con esta forma ser aprobado casi unánimemente”

Revisa el video de la última sesión de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado haciendo clic aquí.

El proceso de la discusión

El 13 de enero de 2020 fue ingresado al Senado el Proyecto de Ley a través del Boletín Nº 13-191-12 por mensaje del presidente de la República con suma urgencia. La Comisión del Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado inició su discusión en general el 20 de enero de 2020, realizando 15 audiencias públicas donde se escucharon las intervenciones de 33 personas provenientes de la academia y sociedad civil principalmente, pero también a ex autoridades, del sector privado y público y una representante de una organización internacional. Este proceso culminó con su aprobación en general por unanimidad en la sala del Senado el 26 de agosto de 2020. Luego de esto, se dispuso un plazo hasta el 25 de septiembre para que las senadoras y senadores presentaran indicaciones, realizándose un total de 847 indicaciones.

El 27 de octubre de 2020 se determinaron las condiciones de la discusión en particular del Proyecto de Ley, cuando la Comisión acordó que contarían con la asesoría técnica del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 de forma permanente durante toda esta etapa. A partir del 3 de noviembre de 2020 comenzó la votación en particular de las indicaciones presentadas, realizándose un total de 34 sesiones. Durante todos estos meses, se conformó una mesa técnico-política que elaboraba propuestas sobre la forma de abordar las indicaciones, que luego eran presentadas a la Comisión. Esta mesa sesionaba dos veces por semanas en promedio y estaba integrada por un equipo del Ministerio del Medio Ambiente, asesores y asesoras parlamentarias y el (CR)2.

Accede a los videos de las sesiones de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales haciendo clic aquí.

Introducción

Durante la tramitación del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC) en las sucesivas sesiones de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, se recibieron opiniones de científicos, gremios, organizaciones no gubernamentales y de representantes de asociaciones ciudadanas. Ello, sin duda, legitimó el proceso legislativo y, de paso, demostró que en nuestro país los temas ambientales son prioritarios para todos los actores sociales y que estos gozan de espacios preponderantes de participación.

Un dato interesante de las exposiciones: casi todas se refirieron a los principios jurídicos del derecho ambiental contenidos en el proyecto.

Dado que la mayoría de los intervinientes fijaron su atención en este punto, caben de inmediato una serie de preguntas: ¿qué son los principios jurídicos?, ¿cuáles son los principios jurídicos del derecho ambiental?, ¿qué importancia tienen para la disciplina?, ¿deberían estar presentes en la futura Ley de Cambio Climático? Todo ello considerando que, como afirma Jordano Fraga, “el proceso de construcción del derecho ambiental como rama autónoma en formación ha decantado unos principios en torno a los cuales se aglutina”. (Cfr. Jordano Fraga, Jesús, La Protección del Derecho a un Medio Ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995, p. 131).

A continuación, se intenta responder a dichas preguntas, a la luz del proyecto original del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, ingresado para su tramitación legislativa a la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, en enero de 2020.

Principios jurídicos

Lo primero que quisiera relevar es que los principios jurídicos pueden ser concebidos de tres formas en el derecho: (a) como una fuente de derecho internacional, (b) como una categoría metajurídica y (c) como una regla positivizada.

En nuestro ordenamiento jurídico, esta distinción suele no formularse y, por ello, generalmente, se piensa en los principios solo “como estas categorías metajurídicas” que deben inspirar la actividad de la administración del Estado, los tribunales de justicia e incluso de los legisladores o, como expresa Betancor, “poseen, en consecuencia, una función informadora de la legislación positiva, de la práctica judicial y de la actuación de los poderes públicos (Cfr. Betancor, Andrés, Derecho Ambiental, La ley, Madrid, 2014, p. 144 ). Serían, por lo tanto, sólo máximas que sirven para la dictación de políticas públicas o la interpretación y aplicación de las normas jurídicas.

Pero lo cierto es que los principios, como herramientas jurídicas, cumplirán su función más determinante cuando se traduzcan en reglas positivizadas, esto es, cuando se integran al texto de la ley, pero no como una fuente inspiradora o un auxiliar a la hermenéutica legal, sino como parte de una determinada prescripción normativa que la incorpora, además de una regla que se puede invocar directamente para adoptar una decisión o resolver un conflicto.

Como expresa García Enterría:

Tienen a la vez los principios generales así entendidos una capacidad heurística (para resolver problemas interpretativos de leyes y de los simples actos en vista de una solución), inventiva (para organizar o descubrir combinaciones nuevas), organizativa (para ordenar actos heterogéneos, cambiantes y hasta contradictorios de la vida jurídica); son ellos los que prestan a esta su dinamicidad característica, su innovación y su evolución incesante. (Cfr. García Enterría, Eduardo, Reflexiones sobre la ley y los principios generales del derecho en el derecho administrativo, RAP, Madrid, N°40, 1963, p. 194)

Por ello, para que los principios jurídicos sean una herramienta eficaz y útil para el cumplimiento de esta ley, lo adecuado es integrarlos a sus normas con prescripciones precisas que los apliquen de manera de no dejarlos solo como un marco interpretativo del articulado. Ese es el verdadero desafío y donde deben volcarse los esfuerzos intelectuales.

En este sentido, lo determinante es que estos principios dejen de ser “categorías metajurídicas” y se transformen en “reglas positivizadas” que puedan invocarse y aplicarse directamente. Ese es el aterrizaje que requieren los principios en una normativa concreta.

Principios jurídicos ambientales y el Proyecto de Ley de Cambio Climático

En este contexto, para responder a la pregunta que encabeza esta breve nota, diríamos que el aterrizaje de los principios que contempla el Proyecto de Ley podría darse de la siguiente forma:

Principio precautorio

El texto original del Proyecto de Ley enuncia este principio en los mismos términos que es recogido en diversos instrumentos de derecho internacional ambiental (como el principio 15 de la declaración de Río, o el Protocolo de Montreal sobre sustancias que agotan la capa de ozono), y, en tal sentido, se reduce a la máxima de “la falta de certeza científica no debe utilizarse como excusa para no tomar medidas, si existe riesgo de un daño grave e irreversible”.

Pero esta enunciación no permite explicar cómo debe aplicarse el principio en materia de cambio climático, ni tampoco otorga directrices claras. Y lo anterior, porque tampoco da cuenta de cómo opera este principio.

En este sentido, como sostienen McIntyre y Mosedale:

… la precaución debe actuar cuando: (i) exista una vulnerabilidad del medio ambiente; (ii) la ciencia se encuentre limitada para predecir de manera anticipada y con exactitud los daños que puede sufrir el ambiente; y, (iii) existen alternativas de llevar a cabo actividades (procesos, productos, etc.) que sean menos dañinos. (Cfr. The Precautionary Principle as a Norm Customary International Law”, en Journal of Environmental Law, vol. 9, N° 2, 1997)

Así, la formulación del artículo 2 debe ser más precisa y concreta resolviendo: ¿qué es daño ambiental grave o irreversible?, ¿corresponde a la definición de daño ambiental de la Ley N° 19.300, pero en una hipótesis calificada? En todo caso, y siendo determinante otorgarle densidad normativa al artículo, ya que no existe una noción jurídica de daño ambiental grave en nuestro país, no se pueden generar innovaciones que creen antinomias insolubles entre los diversos cuerpos legales que forman el ordenamiento ambiental.

A su turno, podría incorporarse en el artículo 9 número 2, particularmente en las letras c) y e), reformulando la redacción y precisando que lo que se debe gestionar es el peligro que ocasiona una determinada actividad, esto es, su capacidad de producir un daño, con prescindencia de su riesgo, esto es, la probabilidad de que tal capacidad se manifieste en un daño concreto. (Cfr. Betancor, Andrés, Derecho Ambiental, La ley, 2014, p. 250).

En el artículo 11 letra a, podría expresar que los Planes de Acción Regional de cambio climático deberán considerar el contexto del cambio climático, sus proyecciones y sus potenciales impactos en la región, teniendo presente que ante una sola amenaza de daños estimados suficientemente serios al medio ambiente no se debe esperar a que se obtenga una certidumbre científica absoluta para tomar las medidas protectoras necesarias (Cfr. Femenías S., Jorge A. La responsabilidad por daño ambiental, Ediciones UC, Santiago, 2017, p. 136).

Principio preventivo

Se ha criticado su ausencia en el Proyecto de Ley y, en cierta medida, esas críticas parecen plausibles. Antes de indicar por qué, es necesario aclarar la relación de este principio con el precautorio: el principio preventivo se trata de daños o efectos ambientales negativos que pueden conocerse anticipadamente y, por lo tanto, se pueden adoptar medidas tendientes a evitarlo.

Este principio posee tres vertientes: (a) constituye el fundamento jurídico de la evaluación de impacto ambiental, (b) se refiere a las autorizaciones y permisos ambientales, siendo el fundamento inspirador de las normas de calidad y emisión, y (c) como obligación jurídica de evitación y reparación del daño ambiental.

Así, parece razonable incluir este principio al Proyecto de ley en el artículo 2. Sin embargo, también nos parece adecuada su introducción en el artículo 5 para definir los lineamientos y directrices de las letras e, f y g. En tal sentido, sería deseable que los diversos literales expresen concretamente qué -acción u omisión materialmente considerada- podría ocasionar una mayor contribución a los efectos concretos del cambio climático, estableciendo una directriz más clara sobre cómo gestionar los peligros y riesgos para conjurarlos.

Asimismo, podría introducirse una mención a él en el artículo 5 inciso 6 y 8, disponiendo que si se cumplen las directrices que proporciona, el ministerio respectivo podría demostrar que su sector no genera actividades que contribuyan mayormente a los efectos del cambio climático. Es decir, para aplicar la excepción de la norma deberían utilizarse los parámetros y directrices del principio como estándar de cumplimiento.

En este mismo sentido, podría señalarse en el artículo 11 letra a, que, para considerar el contexto del cambio climático, sus proyecciones y sus potenciales impactos en la región, deberán utilizarse las directrices que proporciona el principio preventivo, tanto para incorporar como para descartar medidas.

Finalmente, se recomienda su introducción expresa en el artículo 13, por cuanto el principio preventivo es, precisamente, uno de los fundamentos de las normas de emisión y normas de calidad.

Principio “el que contamina, paga”

Probablemente, por lo que evoca su enunciación, este principio ha llevado a confusión o, al menos, a considerar solo una de sus vertientes. En efecto, este principio tiene una faz preventiva y una función reparadora.

Así, el principio es mucho más que la obligación que tiene el agente causador de un daño al medio ambiente de pagar por su reparación o descontaminación (que es la faz restauradora), sino que implica:

… que los costos de las medidas necesarias para evitar la contaminación o para reducirla, en su caso, a los niveles aceptados como permisibles, deben ser de cargo de los causantes de las mismas, sin subsidios sociales de ninguna especie que falseen las condiciones de producción y de consumo o se presten para distorsiones en las transacciones comerciales o en la localización de las inversiones. (Valenzuela, Rafael, El Derecho Ambiental. Presente y pasado. Editorial Jurídica de Chile, 2010, Santiago, p. 311).

Desde este punto de vista, parece razonable que el Proyecto de ley contemple este principio, aunque más que enunciándolo en su párrafo 2 -lo que nos parece correcto- incorporándolo en el articulado como un mecanismo para adscribir los costos de la producción de gases de efecto invernadero a un determinado agente que los ocasiona.

De esta manera, podría ser incorporado en el artículo 5 para todos sus literales, particularmente la letra b, enfatizando que los costos de la reducción deben ser de cargo de quienes los ocasionan. Lo mismo en el inciso 5 del artículo 5, incorporando una frase que señale: “siempre considerando el principio quien contamina, paga”.

De igual forma en el inciso 6 y 8 del mismo artículo 5, como un estándar para demostrar que un determinado sector contribuye muy poco.

También en el artículo 9, especialmente en la letra c y e del número 2, disponiendo que la asignación de responsabilidad y la determinación de los costos deberán considerar las directrices del principio quien contamina, paga, en el sentido de no imponer mayores medidas o costos a un sector que terminen por distorsionar el mercado, concediendo subsidios implícitos o grabando más onerosamente a quien no corresponde.

En síntesis, como sostiene Alonso García en España, por ejemplo, lo que el principio busca evitar es que se le atribuya a la comunidad la carga de luchar contra la contaminación -o en este caso con la producción de gases de efecto invernadero-, siendo imputable al contaminador -o productor de estos- el costo de las medidas necesarias para su eliminación o reducción hasta estándares o medidas equivalentes de objetivos de calidad ambiental.

***

Como enseñó Guzmán Brito:

Es muy constante que las investigaciones sobre el concepto de unos ‘principios generales del Derecho’, suelan omitir el examen de la noción previa y sustantiva, vale decir, la de ‘principio’ misma, como si la dieran por sentada y conocida; o, lo que es peor, como si supusieran que tal examen carece de relevancia para la determinación del concepto que se quiere investigar. No es, por consiguiente, extraño que, en torno al punto de qué sean los principios generales del Derecho, con semejante método terminemos por permanecer en la ignorancia inicial. Desconociendo, en efecto, cuál sea el género, es imposible conocer cuáles sean sus especies” (Guzmán Brito, Alejandro, La idea de principio mentada en la expresión Principios generales del Derecho, en Principios Generales del Derecho. Antecedentes históricos y horizonte actual, Thomson Reuters – Aranzadi, 2014, Madrid,                p.2).

Debido a ello, parece decisivo que la incorporación de los principios jurídicos ambientales en el articulado de la futura Ley de Cambio Climático, “principie” por comprender cabalmente en qué consisten cada uno de ellos, para, luego, hacer un esfuerzo intelectual por desarrollar las normas a luz de prescripciones concretas y precisas que reflejen la aplicación de estos mentados principios en aras de una mayor y mejor protección de la “casa común”.

Recomendaciones para tomadores de decisiones

Respecto al principio precautorio:

• La formulación del artículo 2 debe ser más precisa y concreta resolviendo: ¿qué es daño ambiental grave o irreversible?, ¿corresponde a la definición de daño ambiental de la Ley N° 19.300, pero en una hipótesis calificada?
• Precisar en el artículo 9, número 2, letras c y e, que lo que se debe gestionar es el peligro que ocasiona una determinada actividad, esto es, la probabilidad de que se manifieste un daño concreto.
• Expresar, en el artículo 11, letra a, que los Planes de Acción Regional de cambio climático deben considerar el contexto del cambio climático, sus proyecciones y sus potenciales impactos en la región.

Respecto al principio preventivo:

• Incluirlo en el artículo 2 y/o en el artículo 5 (letras e, f y g), expresando qué podría ocasionar una mayor contribución a los efectos del cambio climático y cómo gestionarlo.
• Mencionarlo en el artículo 5, incisos 6 y 8
• Señalarlo en el artículo 11, letra a, indicando que utilizarán las directrices de este principio.
• Su introducción expresa en el artículo 13, ya que es uno de los fundamentos de las normas de emisión y normas de calidad.

Respecto al principio “el que contamina, paga”:

• Incluirlo en todos los literales del artículo 5, particularmente, la letra b.
• Incluirlo en el inciso 5 del artículo 5, incorporando la frase: “siempre considerando el principio quien contamina, paga”.
• Incluirlo en el inciso 6 y 8 del artículo 5.
• Incluirlo en el artículo 9, letras c y e, del número 2.

Actual texto del PLMCC aprobado por la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado

Preparado por el equipo del Observatorio de la Ley de Cambio Climático en el marco de su seguimiento legislativo (en azul las modificaciones al texto original)

Artículo 2°. Principios. Las políticas, planes, programas, normas, acciones y demás instrumentos que se dicten o ejecuten en el marco de la presente ley, se inspirarán por los siguientes principios:

a. Científico: los instrumentos y las medidas de mitigación o adaptación para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, se adoptarán e implementarán sobre la base de la mejor información científica disponible.

b. Costo-efectividad: la gestión del cambio climático priorizará aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que representen menores costos económicos, ambientales y sociales, considerando los costos indirectos de la inacción para la adaptación.

c. Equidad y Justicia Climática: es deber del Estado procurar una justa asignación de cargas, costos y beneficios, resguardando la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, territorios, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático.

La Justicia climática busca el trato justo de todas las personas, así como evitar las discriminaciones que pueden conllevar determinadas políticas y decisiones que pretenden abordar el cambio climático.

d. Preventivo: las medidas destinadas al cumplimiento del objeto de esta ley deberán propender a prever y evitar los efectos adversos del cambio climático, reduciendo sus causas y mitigándolas en caso de producirse.

e. Precautorio: cuando haya un riesgo o peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas para evitar dichos riesgos o peligros, o impedir los efectos adversos del cambio climático, considerando el principio de costo efectividad.

f. No regresión: la gestión del cambio climático no podrá ser modificada cuando se comprometan los objetivos de mitigación o adaptación establecidos, o cuando ello implicara retroceder en los niveles de protección ambiental alcanzados o establecidos previamente.

g. Progresividad: los instrumentos y las medidas para la gestión del cambio climático deberán avanzar gradualmente con el fin de cumplir con el objeto de esta ley, de acuerdo con el principio de no regresión.

h. Transparencia: es deber del Estado facilitar el acceso oportuno y adecuado a la información sobre cambio climático, fomentando la difusión y sensibilización de la materia y reduciendo la asimetría de información.

i. Transversalidad: la actuación del Estado para la gestión del cambio climático debe promover la participación coordinada del Gobierno a nivel central, regional y local, así como la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil.

j. Participación: es deber del Estado contar con mecanismos que permitan asegurar el derecho de participación de toda persona o agrupación de personas en la gestión del cambio climático, tanto a nivel nacional como regional y local.

k. Territorialidad: las políticas, planes y programas de nivel nacional deberán tener presente la diversidad propia de cada territorio a nivel comunal, regional y macroregional, mientras que los instrumentos de carácter local o regional deberán ajustarse y ser coherentes con los instrumentos de carácter nacional.

l. Enfoque ecosistémico: aquel que considera la interrelación de las especies en un área determinada.

Artículo 5.

Letra e modificada:

Lineamientos para las acciones transversales de adaptación que se implementarán en el país, estableciendo objetivos, metas e indicadores de vulnerabilidad y adaptación a nivel nacional, a mediano y largo plazo, conforme a lo establecido en la letra i) de este artículo, que permitan hacer seguimiento de los avances en la materia y establecer prioridades que orienten las medidas sectoriales y regionales. Dichos lineamientos deberán resguardar el uso del agua para consumo humano de subsistencia y saneamiento, y para la conservación de la biodiversidad. Estas directrices corresponderán al Plan Nacional de Adaptación.

Letra f modificada:

“Lineamientos para que las medidas de mitigación y adaptación consideren soluciones basadas en la naturaleza, con especial énfasis en la sostenibilidad ambiental en el uso del agua frente a amenazas y riesgos asociados a sequías, crecidas y contaminación, y la consideración de refugios climáticos”.

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Referencias

Betancor, A. (2014). Derecho Ambiental. La ley, Madrid.

Femenías, J. (2017). La responsabilidad por daño ambiental. Ediciones UC.

García Enterría, E. (1963) Reflexiones sobre la ley y los principios generales del derecho en el derecho administrativo. Revista de Administración Pública, (40), 189-224

Guzmán, A. (2014) La idea de principio mentada en la expresión Principios generales del Derecho. En Principios Generales del Derecho. Antecedentes históricos y horizonte actual (pp. 1-10), Aranzadi Thomson Reuters.

Jordano, J. (1995). La protección del derecho a un medio ambiente adecuado. Barcelona.

McIntyre, O. & Mosedale, T. (1997) The Precautionary Principle as a Norm Customary International Law. Journal of Environmental Law, vol. 9, N° 2, 221

Valenzuela, R. (2010). El Derecho Ambiental. Presente y pasado. Editorial Jurídica de Chile.

Por Nicole Tondreau Lira

Este lunes 11 de enero la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado aprobó las indicaciones al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático correspondientes al tomo I de los cinco en los cuales se dividió el total de 847 indicaciones con el objetivo agilizar el trabajo legislativo.

La Comisión, que preside el senador Alfonso de Urresti, y que integran Ximena Órdenes, Isabel Allende, José Miguel Durana y Rafael Prohens, ha tenido el apoyo científico del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 durante el estudio y análisis de las indicaciones presentadas por los senadores y el Ejecutivo.

Del primer tomo de indicaciones destaca la aprobación de los principios precautorio, no regresión y enfoque ecosistémico, además de conceptos como refugio climático y soluciones basadas en la naturaleza. “Esto es muy innovador en la legislación climática a nivel mundial”, comentó Pilar Moraga, investigadora del (CR)2 y subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. “El fundamento de los conceptos y definiciones presentes en el proyecto de Ley buscó basarse en la evidencia científica más robusta disponible, como la que provee del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), indica Moraga, quien es parte de las expertas del (CR)2 que asesora al Senado en el estudio de las indicaciones.

Quedaron pendientes de aprobación el principio de acceso a la información y la definición de los presupuestos regionales de emisiones de efecto invernadero, los cuales se analizarán en próximas sesiones.

Luego de la aprobación del primer tomo de indicaciones se procederá a la discusión del Tomo II que considera las indicaciones 157 a 459. Después se continuará con el tercero, de la 460 a la 643, el cuarto, de la 644 a la 844 y el quinto tomo, de la 805 a la 847.

• Revisa el resumen de la discusión de indicaciones del Tomo I realizado por el equipo del Observatorio. Descargar PDF

Este 12 de diciembre se celebró el quinto aniversario del Acuerdo de París alcanzado en la Conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, donde los países de comprometieron a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero para mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2°C y promover los esfuerzos para limitarla a 1,5°C.

Cinco años después de este acuerdo histórico y con Chile ejerciendo la presidencia de la COP25, el país se enfrenta a un momento decisivo para la gobernanza del cambio climático, marcado por la discusión en el Senado de la República de las indicaciones al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, la necesidad de una reactivación económica sostenible post pandemia de Covid-19 y el inicio del proceso constituyente tras el estallido social de octubre de 2019.

Pilar Moraga, investigadora principal de la línea Gobernanza e Interfaz Ciencia-Política del (CR)2 y subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, piensa que el Acuerdo de París ha sido un factor clave para la implementación de una legislación climática a nivel nacional. “Creo que uno de los efectos del Acuerdo es la propuesta de un marco legal para el cambio climático en Chile. De hecho, la ley se ajusta al Acuerdo de París, es decir, asume una meta coherente con la estabilización de la temperatura planetaria en 2°C, pero además propone el tránsito a una economía baja en carbono al año 2050 en concordancia con lo establecido por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC)”, comenta Moraga.

Para avanzar hacia un desarrollo sostenible, la ley de cambio climático adopta los instrumentos que se definen en el Acuerdo de París, como la Estrategia Climática de Largo Plazo y la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC). “La NDC es el instrumento que permite establecer la trayectoria hacia la carbono neutralidad de manera temprana (al 2030) asegurando el cumplimiento de las metas de la estrategia de largo plazo”, remarca la académica.

Respecto a cómo se incluirá al medio ambiente y al cambio climático en el debate constitucional, Moraga destaca que el proceso chileno es una experiencia única, ya que se realizará no tan solo después del Acuerdo de París sino que también en un contexto de pandemia de Covid-19. “Esas dos características nos tendrían que hacer pensar en una reflexión de una sociedad muy distinta, que ha estado golpeada por situaciones extremas producto de un estallido social que da cuenta del sentimiento de desigualdad en la población y que se exacerba con la pandemia y, en paralelo, con una preocupación medioambiental que ha quedado aparentemente relegada por la economía”, indica la abogada, quien ve en la discusión constitucional “una oportunidad para que las personas comunes puedan establecer las prioridades, pues finalmente quienes dicen que lo ambiental tiene que quedar en segundo plano en una situación de reactivación económica son clases las dirigentes y políticas”.

Ver la entrevista completa a Pilar Moraga realizada por la Embajada de Francia en Chile, la Cooperación Regional Francesa para América del Sur y el Instituto Francés de Chile, en https://youtu.be/oSrtVR-6lMw

(1) Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
(2) Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
(3) Departamento de Geofísica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.

Agradecimientos a: José Illanes, asistente de investigación del Observatorio Ley Marco de Cambio Climático – (CR)2.

Introducción

En el contexto del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el Observatorio Ley de Cambio Climático y el (CR)2 presentaron una serie de fichas de las observaciones y recomendaciones sobre los distintos temas abordados en el proyecto y que fueron realizadas durante el periodo de consulta ciudadana y en la discusión legislativa desarrollada en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Senado.

El siguiente documento resume estos comentarios y recomendaciones al PLMCC sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC); Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV); Comité Científico Asesor para el Cambio Climático; adaptación; principios; y participación.

Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC)

Reconocer la NDC en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC)

• Necesidad de reconocer en el PLMCC la NDC presentada ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en abril 2020, dado que incluye metas a nivel nacional en mitigación, adaptación y medios de implementación al 2030. La NDC es el instrumento que permite establecer la trayectoria hacia la carbono neutralidad de manera temprana (al 2030) asegurando el cumplimiento de las metas de largo plazo. La NDC 2020, elaborada por el Ministerio del Medio Ambiente con la articulación de los Ministerios Sectoriales, consideró un proceso de consulta pública que recogió los insumos de la comunidad científica y sociedad civil, y por ende debiese ser reconocida de manera íntegra en el PLMCC.

Coherencia entre los instrumentos de gestión del cambio climático

• Es necesario que exista coherencia entre los instrumentos de gestión del cambio climático incluidos en el PLMCC. En particular, entre la NDC (que fija la meta nacional, art.7), la Estrategia Climática de Largo Plazo (que fija la manera de cómo alcanzar la meta a través de la definición de metas sectoriales, art.5) y los Planes Sectoriales de Mitigación (que definen las medidas para alcanzar la meta sectorial, art.8). La actual redacción del PLMCC no es clara respecto de la prelación de dichos instrumentos, que cambia según el año. Así, en los años terminados con dígito 5 (2025, 2035, 2045) será la NDC que guiará el contenido de la Estrategia Climática de Largo Plazo, mientras que en los años terminados con dígito 0 (2030, 2040) será esta última la que determinará la meta de la NDC, con excepción de 2020.
• Esto complejiza el sistema innecesariamente, lo que se puede subsanar al unificar el mecanismo de los años terminados en los dígitos 5 y en 0, considerando que la NDC es el instrumento que fija el objetivo a mediano plazo (meta nacional) para guiar la trayectoria hacia la meta propuesta en el PLMCC, y que la Estrategia Climática de Largo Plazo indica cómo respetar la trayectoria en miras a alcanzar el objetivo (metas sectoriales).
• Proponer que sea la NDC la que fije las metas de mitigación, adaptación y medios de implementación se sustenta en que 1) Es el instrumento que informa a la comunidad internacional las metas del país, 2) es el único instrumento obligatorio en el Acuerdo de París, 3) Se debe actualizar cada cinco años con mayor ambición en lo que se denomina el mecanismo de “ratchet-up” del Acuerdo de París, 4) Los compromisos nacionales de la NDC y su información de avance forman la base para el elaborar el “Balance Global” (Global Stocktake), destinado a evaluar los avances alcanzados en la ambición colectiva global.
• Es relevante que, en cada actualización de la Estrategia Climática de Largo Plazo, se pueda ajustar también el presupuesto nacional de emisiones al 2050, dado que este puede variar con respecto a lo que establezca en la primera Estrategia Climática de Largo Plazo.

Ver completa ficha sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC)

Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV)

• Tomar en cuenta el Acuerdo de París y el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en su definición legal. Cumplir con las directrices del Acuerdo de París y su marco reforzado de transparencia que persigue promover la transparencia, precisión, integridad, consistencia y comparabilidad; asegurar que se evite el doble conteo; y garantizar la integridad ambiental.
• Unificar el sistema de MRV utilizado por los sectores y aumentar su periodicidad (anualmente).
• Considerar al carbono negro como uno de los elementos de información del sistema de MRV y del Sistema Nacional de Inventarios.
• Establecer que el Ministerio del Medio Ambiente debe ser la contraparte de los sectores para la implementación del MRV.
• Vincular el MRV al cumplimiento de las metas sectoriales y no de las medidas de los planes sectoriales.
• Vincular los Planes Sectoriales a la NDC y no a la Estrategia Climática de Largo Plazo.
• Clarificar cómo se dará cuenta al Ministerio del Medio Ambiente y a la sociedad civil de los avances alcanzados por los sectores en el cumplimiento de sus metas.
• Relevar la importancia de contar con información clara, periódica y completa, y con mecanismos de transparencia que favorezcan el acceso a la información;
• Identificar brechas de información, políticas y capacidades en los sectores y territorios.
• Crear confianza en los sectores y territorios para que logren sus metas de mitigación y adaptación.
• Facilitar el trabajo del Ministerio del Medio Ambiente para realizar el seguimiento del progreso sectorial, territorial, y nacional, el cumplimiento de las metas, y el reporte a la Convención.
• Incorporar la opinión del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático y los órganos representativos de la sociedad civil en el caso de solicitud de incumplimiento sectorial y que sirvan como antecedentes a la resolución del Comité de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático.

Ver ficha completa sobre Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV)

Comité Científico Asesor para el Cambio Climático

• Mantener el carácter ad honorem de los integrantes del comité científico y explicitar el rol de la Secretaría Ejecutiva alojada en el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación. El alcance del trabajo e informes del comité científico dependerá esencialmente del apoyo técnico provisto, en particular considerando su carácter asesor.
• Incorporar una representación regional del comité científico en los Comités Regionales de Cambio Climático o crear comités científicos regionales por macrozona promoviendo así la validez territorial de las decisiones.
• Incorporar la participación del comité científico en la elaboración de los Planes Sectoriales y en su ajuste cada cinco años a la luz de la actualización de la NDC.
• Establecer criterios de selección de los integrantes del comité científico considerando paridad de género, años de experiencia y representación institucional.
• Funcionamiento regular del comité científico, al menos, una vez al mes.
• Fortalecer el carácter asesor científico del comité científico y no limitarlo a un rol meramente consultivo. Para ello debiera consagrarse la necesidad de un pronunciamiento del comité científico cada vez que un sector pida autorización para no cumplir la meta sectorial al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático. El objetivo es que, cuando se solicite un incumplimiento, exista una recomendación del comité científico como contraparte técnica a una decisión que, según el proyecto, es exclusivamente política.
• Agregar como función del comité científico la revisión de instrumentos de fomento a la investigación para los fines de promover la superación de las brechas científicas, tecnológicas, de conocimiento e innovación que se identifiquen en pos de alcanzar la carbono neutralidad y mantener un desarrollo sostenible y resiliente.

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Adaptación

• Integrar planes locales de adaptación y mitigación como un nuevo instrumento de gestión local con aplicabilidad territorial, por ejemplo, planes comunales en sinergia con la Estrategia Climática de Largo Plazo y, sobre todo, con los Planes Regionales.
• Incluir un mecanismo de coordinación y sinergia de planes de adaptación de escalas local, regional y nacional, así como su complementariedad con los planes de adaptación y mitigación.
• Establecer en la Estrategia Climática de Largo Plazo la necesidad que los planes sectoriales fijen objetivos de adaptación y plazos para su cumplimiento, así como establecer un sistema claro de monitoreo, reporte y verificación, conforme a las directrices internacionales.

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Principios

• La inclusión de los principios en el PLMCC debería realizarse a la luz de los compromisos internacionales y, en ese sentido, se sugiere un correlato entre las definiciones incluidas en la iniciativa legislativa y los instrumentos internacionales y/o realizar una referencia a dichos textos. En particular, el Acuerdo de París y el Acuerdo de Escazú, pero también los informes del IPCC. El Informe Especial sobre Calentamiento Global de 1,5 °C es especialmente relevante en esta materia.
• El principio de progresividad debe entenderse en relación al de no regresión, pues de lo contrario ambos principios podrían conducir a interpretaciones contradictorias del texto de ley. Al respecto, también vale la pena reemplazar la expresión del “combate al cambio climático” por “mitigación y adaptación”.
• Es necesario hacer explícito el principio preventivo y de transparencia, que ya están presentes en las disposiciones particulares del PLMCC. Sin embargo, sería necesario reconocerlos como principios inspiradores que permitan interpretar la iniciativa legislativa de manera transversal. Cabe recordar que la transparencia es una piedra angular del mecanismo de cumplimiento del Acuerdo de París, basado en el sistema de transparencia reforzado.
• Respecto del principio científico, se sugiere cambiar “evidencia” por “información” conforme a los términos del Acuerdo de París, como se indica, por ejemplo, en el artículo 14: “(…) mejor información científica disponible”.
• Reemplazar el principio de costo efectividad por costo beneficio, de manera de considerar los costos indirectos y la valoración social de la inacción o de ciertas medidas.
• Especificar los conceptos de sector y de comunidad vulnerable en la definición del principio de equidad.
• La justicia climática está reconocida implícitamente, pero sería deseable hacerlo de manera más explícita.

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Participación

Distinguir entre participación y consulta

• La participación constituye un derecho cuyo ejercicio depende del acceso a la información y se completa con el acceso a la justicia en materia ambiental, conforme lo establece el principio 10 de la Declaración de Río y el mensaje de la Ley 19.300.
• La expresión más desarrollada de esta institución en nuestro ordenamiento jurídico es la consagrada en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En ese contexto, los Tribunales Ambientales han definido estándares de participación, los que dicen relación con la completitud y claridad de la información entregada por parte de la autoridad a terceros y que le sirven de fundamento a sus decisiones. La judicatura especializada también se ha referido al estándar de respuesta de la autoridad a propósito de la consideración de las observaciones ciudadanas que, en caso de no cumplirse, da lugar a la acción de reclamación prevista en la ley 20.600.
• Durante la discusión legislativa del PLMCC, académicos y representantes de la sociedad civil subrayaron la importancia de distinguir entre el concepto de participación y el de consulta, pues esta última es una expresión muy limitada de la participación ciudadana, que no puede satisfacer por sí sola el estándar actual en materia de involucramiento de las comunidades y sociedad civil, en coherencia con lo propuesto por el principio 10 de la Declaración de Río y el Acuerdo de Escazú. El Ministerio de Medio Ambiente ha sostenido lo contrario, conforme lo expresado el propio texto del PLMCC:

“En concordancia con lo que ha sido el proceso de elaboración de este proyecto de ley, se reconoce la importancia de la participación ciudadana y se incluye el principio de transversalidad, en virtud del cual la actuación del Estado debe promover la participación del sector privado, la academia y la sociedad civil en la gestión del cambio climático. En este contexto, la Estrategia Climática de Largo Plazo, la Contribución Determinada a Nivel Nacional, los Planes Sectoriales de Mitigación y Adaptación, y las Normas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, incluyen etapas formales de consulta pública”.

• Conforme a lo expuesto, el mecanismo de consulta parece no satisfacer la demanda de participación ciudadana reivindicada por los actores que han sido parte de la discusión en general (academia, sociedad civil, sector privado y ex autoridades de medio ambiente) y, en ese sentido, se ha planteado la necesidad de dar un contenido mínimo a la participación. Esto consiste en establecer al menos: 1) Un estándar de información entregada por la autoridad (completitud, claridad, regularidad, acceso) y, 2) Un estándar en la consideración de las observaciones entregadas por terceros (hacerse cargo de las observaciones para mejorar los instrumentos de gestión del cambio climático), al mismo tiempo de asegurar el acceso regular a la información durante la implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático, así como establecer instancias de participación en la implementación y evaluación.

Ausencia de participación a nivel regional

• Al contrario de los demás instrumentos, el PLMCC no contempla una instancia de consulta en los Planes Regionales, lo cual parece inexplicable dada la importancia que tiene involucrar a los ciudadanos a este nivel.

Ausencia de participación en el Plan Estratégico de Recursos Hídricos

• El PLMCC no contempla una instancia de consulta para este plan estratégico, a diferencia de los demás instrumentos. Esto es difícil de comprender si se considera la relevancia que tienen los recursos hídricos para las comunidades.

Insuficiente participación representativa

• El PLMCC considera tipos de participación representativa a través del “Del Consejo Nacional para la Sustentabilidad y el Cambio Climático y de los Consejos Consultivos Regionales”, lo que se ha calificado como insuficiente en atención a la experiencia actual de los consejos consultivos, cuya actividad no es relevante para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas ambientales. Esto se podría mejorar fortaleciendo el rol de dicha instancia instancia, por ejemplo, si elaborara informes (y no solo entregara opiniones) sobre el avance en el cumplimiento de las metas sectoriales.

Limitada oportunidad de participación

• Se prevén mecanismos para involucrar a la sociedad civil (sector privado, academia, ONG) en la elaboración de los instrumentos de gestión del cambio climático, pero no en la implementación de los mismos, ni tampoco en caso de solicitud de incumplimiento por parte del sector. Lo anterior se podría superar con la creación de instancias permanentes de seguimiento de la implementación, por una parte, y una adicional en caso de incumplimiento, por otra.

Ausencia de la academia y otros actores en los Consejos Regionales de Cambio Climático (CORECC)

• En la actualidad los CORECC han contado con la participación de representantes de la academia, ONG, Gremios laborales y Empresas, tal como lo establece el Plan Nacional de Adaptación. Sin embargo, el PLMCC no los contempla, cuestión que se debiera corregir en miras a incorporar la mirada científica y no retroceder en los espacios de participación existentes. La participación de académicos y académicas que desempeñen sus labores en la región o que sean especialistas de las problemáticas regionales puede significar un gran aporte en la elaboración e implementación de los instrumentos de gestión del cambio climático a nivel territorial.

De la necesidad de la participación ciudadana

• Para enfrentar el cambio climático y alcanzar la neutralidad carbónica se requiere de la participación ciudadana que impulse la adopción de cambios en los comportamientos individuales y colectivos y que disminuya la conflictividad social.

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Asesoría Científica: Pilar Moraga^a y José Illanes^a / Edición: equipo Cápsula Climática

El principio preventivo nace en los años 70, luego de la toma de conciencia de las limitaciones planetarias y la necesidad de actuar antes de que los desastres se produzcan, y tiene por objeto evitar la ocurrencia de un daño o riesgo cierto. El principio precautorio, en tanto, fue definido en la Declaración de Río de 1992[1] y se distinguen dos elementos fundamentales para su comprensión: a) que exista un peligro de daño inminente e irreversible, b) y que, a su vez, haya falta de certeza científica respecto a este hecho, lo cual, y como objetivo del principio, no impediría a que la autoridad deba, igualmente, tomar una decisión para proteger bienes jurídicos (Costa, 2014, p. 162). De esta forma, la principal diferencia entre ambos principios es la disponibilidad de evidencia científica que se posee respecto a una determinada actividad (Bermúdez, 2014, p. 47).

En Chile, el principio preventivo fue reconocido en el mensaje de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley 19.300), que “… pretende evitar que se produzcan los problemas ambientales”, no así el principio precautorio, el cual, sin embargo, está presente en otros marcos legales sectoriales[2].

La jurisprudencia nacional ya ha invocado el principio precautorio, consagrado en la Declaración de Río y los tratados ambientales internacionales, para indicar el deber de la administración de actuar para evitar la ocurrencia de un daño o impacto al medio ambiente (Moraga et al., 2019). El primer fallo emblemático en que se hace referencia al principio precautorio fue en el recurso de protección presentado en contra de la central termoeléctrica Campiche S.A., dictado por la Corte de Apelaciones de Valparaíso en el año 2009, al que siguieron casos como Central Castilla, Minera los Pelambres, Río Cuervo, Dunas de Concón (Moraga et al., 2019)  y Junta de Vecinos de Punta Puyai (Moraga, 2019).

Principios preventivos y precautorios en el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático

El Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático[3] incorpora la consagración del principio precautorio en la letra d) del artículo 2°: “Cuando haya antecedentes que permitan anticipar un peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir los efectos adversos del cambio climático”. Si bien esta inclusión del principio precautorio se puede considerar un avance, estaría redactado bajo un prisma más restrictivo en su aplicación o, como sostiene Delgado, se considera dentro de “… la llamada postura minimalista o débil del principio, en virtud de la cual el principio precautorio sólo sería aplicable en caso de riesgo de un daño grave o irreversible y cuando la falta de certeza científica sea ‘absoluta’…” (Delgado, 2019, p.2).

Con respecto al principio preventivo, este no se contempla en el Proyecto de Ley, a pesar de haber sido un tema recurrente en la discusión de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, y en las consultas ciudadanas realizadas por el Ministerio del Medio Ambiente. En el marco de estas instancias, el (CR)2 hizo presente la necesidad de incluirlo bajo el fundamento que “dentro de la complejidad que enfrentamos con el cambio climático se vislumbran riesgos ciertos e inciertos, por lo que es, al menos pertinente, la incorporación de ambos principios”[4]. Senadores y senadoras decidieron agregar el principio preventivo en las indicaciones al Proyecto de Ley, lo que significa que su inclusión será revisada y votada por dicha Comisión en el proceso que comenzó el el 3 de noviembre de 2020.

Conclusiones

Tanto el principio preventivo como el precautorio han sido claves en el desarrollo del derecho ambiental, y son necesarios y complementarios para enfrentar los desafíos actuales y futuros que nos presenta el cambio climático. Por esta razón, es importante consagrar ambos, entendiendo que estos intervienen en distintos ámbitos, pero siempre en miras a evitar que los desastres ambientales se produzcan. En ese sentido, se celebra la inclusión del principio precautorio en el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, dado el contexto de incertidumbre científica frente a los impactos del fenómeno del cambio climático, el cual se aleja cada vez más del control de la humanidad, salvo si somos capaces de intervenir a tiempo y con suficiente ambición.

a (CR)2, Universidad de Chile

Notas

[1] Según la Declaración de Río de 1992: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. El Principio 15 de la Declaración de Río (1992) se refiere también a la consideración de los costos de las medidas que se pretenda adoptar, un elemento que no siempre está presente en las definiciones legales del principio precautorio.

[2] El principio precautorio puede encontrarse, por ejemplo, en la Ley de Pesca y Acuicultura del año 2013, en el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (Boletín 9.040-12), y también en Ley 20.920 que establece el Marco para la Gestión de Residuos, la Responsabilidad Extendida del Productor y Fomento al Reciclaje (Moraga et al., 2019).

[3] Proyecto de Ley ingresado al Senado por el Gobierno a través del Boletín N°13.191-12

[4] Observaciones del (CR)2 al Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático para Chile, 2019. Disponible en: http://www.cr2.cl/wp-content/uploads/2019/09/Observaciones-ley-CC-CR2.pdf

Referencias

1. Bermúdez, J. (2014). Fundamentos de Derecho Ambiental. Ediciones Universitarias de Valparaíso, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
2. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992). Declaración de Río. Disponible en: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm
3. Naciones Unidas (1992). Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, CMNUCC.
4. Costa, E. (2014). Principio de Precaución y Regulación Ambiental en Chile: Operando sin instrucciones, pero operando. Revista de Derecho Ambiental de la ONG FIMA, N°6, p. 159-179.
5. Moraga, P., Insunza, X., Pablo, J., & Arístegui. (2019). Estado del arte de la aplicación del principio precautorio en Chile. In C. C. de. Oliveira, G. L. Moraes, & F. R. Ferreira (Eds.), A interpretação do princípio da precaução pelos tribunais: análise nacional, comparada e internacional (pp. 223–250). Campinas,SP: Pontes Editores.
6. Moraga, P. (2019). Comentario Sentencia de la Corte Suprema de 24 de diciembre de 2018: Riesgo y precaución. Disponible en: https://www.actualidadjuridicaambiental.com/jurisprudencia-al-dia-iberoamerica-chile-riesgo-principio-de-precaucion/.
7. Delgado, V. (2020). Policy Brief. Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático y Principio Precautorio. Una formulación débil respecto del marco legal actual. Disponible en: https://leycambioclimatico.cl/policy-brief-proyecto-de-ley-marco-de-cambio-climatico-y-principio-precautorio-una-formulacion-debil-respecto-del-marco-legal-actual/

Este martes 3 de noviembre la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado dio inicio a la votación en particular de las indicaciones presentadas al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático.

La sesión, llevada a cabo de manera telemática, marca el inicio del trabajo del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 como organismo técnico asesor de la Comisión y del Ministerio del Medio Ambiente, según acuerdo adoptado en sesión del martes 27 de octubre entre el Ejecutivo, representado por la Ministra de Medio Ambiente, Carolina Schmidt, y los miembros de dicha Comisión del Senado que preside el senador Alfonso de Urresti, y que integran Ximena Órdenes, Isabel Allende, José Miguel Durana y Rafael Prohens.

La tarea consiste en brindar un apoyo técnico en el estudio de la admisibilidad a las 847 indicaciones realizadas al proyecto de ley, las cuales han sido divididas en cinco tomos.

El (CR)2 participó en la sesión de Comisión de este martes representado por Maisa Rojas, directora; Andrea Rudnick, directora ejecutiva; y Pilar Moraga, investigadora principal de la línea de Gobernanza e Interfaz Ciencia Política. Rojas agradeció la invitación de los senadores y de la ministra Schmidt, recordando que el (CR)2 es un centro de investigación financiado por el Estado a través de ANID, y cuya misión es proveer evidencia científica para la toma de decisiones.

“Llevamos mucho tiempo acompañando la elaboración de una ley de cambio climático, particularmente bajo el liderazgo de Pilar Moraga, subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, en la propuesta de un marco legal e institucional para el cambio climático en 2015 y la creación del Observatorio de la Ley de Cambio Climático en 2018″, indicó la académica del Departamento de Geofísica FCFM Universidad de Chile. “Esta ley es necesaria y urgente por lo que estamos en total disposición de apoyar la discusión para que pronto se haga realidad”, remarcó.

En la instancia también estuvo presente la ministra Schmidt, y se discutieron las indicaciones agrupadas en el primer tomo, referidas a las disposiciones generales del proyecto de ley: objeto, principios y definiciones.

Al respecto, la discusión se centró en las indicaciones formuladas respecto de los principios incluidos en el proyecto, de lo cual se destaca como avance crucial la inclusión de los costos de la inacción en materia de adaptación a propósito del principio costo efectividad, así como la equidad de los territorios dentro del principio de equidad.

El próximo martes se continuará analizando el primer tomo de indicaciones correspondiente al título I del proyecto de ley, en particular se iniciará la discusión con el principio de prevención y precaución.

Ver la sesión del martes 3 de noviembre en tv.senado.cl