Pilar Moraga, Subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile e Investigadora Principal de la línea de Gobernanza e Interfaz Ciencia-Política en el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.

En el contexto del lanzamiento del proceso participativo de la Estrategia Climática de largo Plazo de Chile en mayo de 2020[1], parece importante detenerse en su rol y su contenido como instrumento de política pública de cambio climático. Para ello vale la pena recordar que el Acuerdo de París en su Artículo 4 invita a todas las Partes a formular y comunicar sus estrategias a largo plazo para un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, tomando en cuenta los objetivos del Acuerdo en su Artículo 2[2].

A nivel nacional, en enero de este año, el Ministerio del Medio Ambiente ingresó al Congreso Nacional el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (PLMCC), el cual en su artículo 1 establece como objetivo: “hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático; transitar hacia un desarrollo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero, hasta alcanzar y mantener la neutralidad de emisiones de los mismos; reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático; y, dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile en la materia”. Siguiendo esa línea, su artículo 4 indica que: “Al año 2050 se deberá alcanzar la neutralidad de emisiones de gases de efecto invernadero”.

En ese contexto, la iniciativa del Ejecutivo describe la Estrategia Climática de Largo Plazo (ECLP) como el instrumento encargado de definir “los lineamientos generales de largo plazo que seguirá el país de manera transversal e integrada, considerando un horizonte a 30 años, para el cumplimiento del objeto de esta ley” (artículo 5).

Tales lineamientos generales se refieren, en materia de mitigación, a la definición de: a) Presupuesto nacional de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030 y 2050; y b) Presupuestos sectoriales de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030. Hay que destacar que la determinación de estos presupuestos debe considerar criterios de costo-efectividad y equidad en las cargas. Tal expresión reconoce tácitamente la necesidad de fortalecer un concepto de justicia en la distribución de las cargas que surgen en el proceso de transición ecológica que propone la propuesta legal.

Junto con esto, la ECLP aborda lineamientos en materia de adaptación; integración entre las políticas nacionales, sectoriales y regionales; sinergia con las medidas de mitigación y adaptación; evaluación de riesgo y monitoreo, así como reporte y verificación.

En cuanto al proceso de elaboración de la ECLP, el proyecto indica que está a cargo del Ministerio del Medio Ambiente en coordinación con las autoridades sectoriales, y se contempla una etapa de consulta pública (sesenta días hábiles). Además, se exige un informe del Comité Científico Asesor para el Cambio Climático contemplado en el proyecto, así como el pronunciamiento del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático.

Finalmente, la aprobación de la Estrategia Climática de Largo Plazo se realiza a través de la dictación de un decreto supremo del Ministerio del Medio Ambiente y suscrito por el Ministro de Hacienda, al igual que los planes sectoriales.

Ahora, la responsabilidad de elaborar, revisar y actualizar (cada diez años) la ECLP, así como la de coordinar su implementación, la tiene el Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo a lo indicado en el artículo 15 del proyecto, tarea que realizará con la colaboración de las autoridades sectoriales. Cabe destacar que en las disposiciones transitorias se establece que la estrategia deberá elaborarse dentro del plazo de un año desde la publicación del cuerpo legal, en actual discusión en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado.

Respecto de esto último, se ha convocado a diversos actores de la academia, y del sector público y privado, quienes han formulado varias observaciones a la actual definición de este instrumento de política climática, las que dejamos a continuación:

1. La iniciativa del Ejecutivo establece que los decretos supremos que aprueban la Estrategia Climática de Largo Plazo y los Planes Sectoriales del Ministerio del Medio Ambiente deben ser suscritos por el Ministerio de Hacienda, lo cual ha sido considerado como un veto de este Ministerio, y un doble control, por el hecho que estos instrumentos deben ser aprobados también en el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, en la que ya participa el Ministerio de Hacienda.
2. La implementación de la Estrategia depende de la realización de los planes sectoriales, cuya elaboración, monitoreo y cumplimiento depende de los Ministerios sectoriales.
3. La Estrategia es una política pública que fija una orientación en la política pública, pero no es vinculante, lo cual entrega a la voluntad de los sectores su cumplimiento.
4. Los procesos de participación realizados por el Ministerio del Medio Ambiente en el marco de la elaboración del PLMCC han sido objeto de críticas por el tipo de participación que se ha implementado. Estas apuntan, principalmente, a la incoherencia por la no firma del Tratado de Escazú, así como por el formato de los procesos de participación, los que se fundamentarían solo en la entrega de información.
5. La revisión cada diez años parecería excesiva en relación a la rápida evolución del fenómeno físico del cambio climático y sus impactos.
6. El sector privado, por su parte, ha destacado la necesidad de que el proceso de consulta para elaborar la Estrategia Climática de Largo Plazo provea a los diversos actores de información suficiente y con la debida anticipación. Además, subraya la importancia de contemplar procesos participativos e institucionalizados durante su implementación.

Así las cosas, el actual proceso de consulta para la elaboración de la Estrategia Climática de Largo Plazo, se realiza en paralelo a la discusión del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, con lo cual podría suceder que la definición de la Estrategia esté en condiciones de ser implementada, antes de la entrada en vigor de dicho cuerpo legal.

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Notas

[1] El 18 de mayo de 2020. Ver lanzamiento en línea aquí: https://www.facebook.com/MinisterioDelMedioAmbienteChile/videos/1115310418855275/

[2] Objetivos específicos: a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático; b) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos; y c) Situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.

Pilar Morga, Investigadora Principal Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2, Dominique Hervé, Investigadora Adjunta Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2, y Verónica Delgado, Investigadora Adjunta Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2

Chile se ha propuesto alcanzar la carbono neutralidad al año 2050 con la finalidad de cumplir el objetivo del Acuerdo de París, que busca limitar el aumento de la temperatura promedio global a 2 °C, y hacer los esfuerzos para no superar los 1,5 °C, como indica el Informe especial del IPCC sobre los impactos del calentamiento global de 1,5 °C, publicado el año 2018.

Las metas nacionales para transitar hacia economías bajas en carbono y las acciones para alcanzarlas son exclusivas de cada Estado, a través de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas, y, en ese contexto, los marcos legales y regulatorios tienen un rol fundamental que cumplir. Así, consideramos que esta transición requiere redefinir los actuales marcos legales del país.

Con esta visión se realizó el informe “Identificación de Reformas legales para alcanzar la meta de carbono neutralidad en Chile al 2050”, lanzado en abril de este año, y del cual destacamos los principales resultados y conclusiones en este policy brief.

En la realización de este informe hallamos: (1) cuatro ámbitos de reformas legales de mitigación relevantes para alcanzar la carbono neutralidad para el año 2050; (2) la identificación de distintos cuerpos legales de diversa jerarquía normativa, como normas constitucionales, legales y administrativas; (3) la agrupación de medidas de mitigación en tipologías regulatorias, como prohibiciones, incentivos o normativas; y (4) áreas que generan debate entre expertos/as, y entre expertos/as y el público general.

Ámbito de reformas legales

Pese a que la mitigación está vinculada a las soluciones basadas en la acción humana, esto es la mitigación sectorial para limitar las emisiones de CO₂ (energía, transporte, sector forestal), el informe adoptó una mirada más amplia (ver Tabla). Con esto, se tomó en cuenta: (a) el control y fijación de un límite de emisiones de CO₂, CO₂ equivalente, otros gases de efecto invernadero y contaminantes de vida corta a nivel nacional; (b) la creación de normas de incentivo y desincentivos en los sectores de energía, transporte y forestal, estableciendo normas de transparencia de la información, mejor fiscalización y fortalecimiento del sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), entre otros; (c) las soluciones basadas en la naturaleza, entendiéndolo como el resguardo y protección de aquellos ecosistemas que contribuyen a la estabilización del clima y su aporte en la captura y secuestro de carbono, como bosques naturales, humedales, ecosistemas costeros y marinos, turberas, entre otros; y (d) acciones de gobernanza, que permitirán, desde un punto de vista legal, el fortalecimiento y la participación de todos los actores del Estado en la resolución de los problemas vinculados al cambio climático.

Tabla. Cuadro resumen de los resultados obtenidos en el ámbito de reformas legales. (Click sobre la imagen para verla en mayor tamaño)

Cuerpos legales y carácter intersectorial

Los cuerpos legales que deben ser modificados para implementar las medidas propuestas pertenecen a distintas jerarquías normativas: constitucional, legal y administrativa, lo cual refleja los distintos niveles de complejidad para avanzar hacia la carbono neutralidad. A su vez, cabe destacar que cada cuerpo normativo identificado tiene efectos sobre varios sectores productivos, lo cual confirma el carácter transversal e intersectorial del cambio climático, y la necesidad de contar con una mirada integrada y holística del proceso de transición a una economía baja en carbono, incluyendo el marco legal (Figuras 1. 2 y 3).

Figura 1: Normas de carácter constitucional

Figura 2: Normas de carácter legislativo. En color amarillo dejamos aquellas normas que se deberían dictar, los círculos rodados representan las propuestas de la sociedad civil, y en color verde claro los proyectos de ley que están en trámite. Cada uno de estos cuerpos legales señala a qué sector impactaría (cuadrados). (Click sobre la imagen para verla en mayor tamaño)

Figura 3: Normas de carácter administrativo. En color amarillo dejamos aquellas normas que se deberían dictar, los círculos rodados representan las propuestas de la sociedad civil, y en color verde claro los proyectos de ley que están en trámite. Cada uno de estos cuerpos legales señala a qué sector impactaría (cuadrados). (Click sobre la imagen para verla en mayor tamaño)

Tipologías regulatorias

Las tipologías regulatorias se agruparon en distintos tipos de instrumentos:

1. Instrumentos normativos: Entendemos por ellos la adopción de estándares de calidad, de emisión y de procesos, y también el establecimiento de prohibiciones o restricciones. Se incluyen reformas al SEIA y a ciertas autorizaciones relacionadas al uso de los recursos naturales.
2. Instrumentos económicos: Fue un porcentaje importante del total de medidas (19 %). Se refiere a impuestos, subsidios, fomentos y certificaciones. Cabe destacar que al hablar de impuestos no hacemos énfasis sólo en la imposición de impuestos, sino que también su disminución, en ciertos casos, y su exención en otros.
3. Instrumentos de planificación: Aquí entendemos tanto el ordenamiento territorial y urbanístico, como la planificación en el uso y manejo de los recursos naturales. Destacan medidas relacionadas con los bosques naturales y humedales. Además, se establece una necesidad de planificar el uso de ciertos recursos naturales que se consideran estratégicos para lograr la carbono neutralidad y planes de descontaminación adecuados.
4. Instrumentos de información: Son las medidas necesarias para lograr una mayor transparencia de parte de las distintas instituciones involucradas en la reducción de emisiones. Hemos planteado medidas de etiquetado y certificación de ciertos productos en materia de huella de carbono, regulación del lobby, educación e investigación.
5. Instrumentos de cooperación: Fueron los menos identificados, pero consideramos que también son muy relevantes. Aquí opera la voluntad de los regulados por sumarse a ciertos objetivos o a ciertas medidas. Como ejemplo, se puede hablar de los Acuerdos de Producción Limpia.
6. Instrumentos de fiscalización: Incluye el fortalecimiento de las capacidades de fiscalización del Estado, en particular de la Superintendencia del Medio Ambiente, pero también de otros organismos importantes, que tienen que ver, por ejemplo, con la fiscalización en materia de tala de bosques. Aquí cabe la generalidad de la administración pública en su rol de fiscalización, y también en el establecimiento o endurecimiento ante ciertos delitos.

Áreas de debate

En las medidas que se identificaron en este estudio hubo, en general, un consenso bastante importante entre todos los participantes, expertos y público que participaron en su desarrollo. Sin embargo, identificamos algunas áreas de debate, pero no en las medidas, sino en cómo lograrlas y en cuál sería la reforma legal necesaria o la medida específica para lograr su objetivo.

Se identificaron ciertas excepciones en cuatro áreas: (1) cómo dictar un marco legal que defina el límite nacional de emisiones de CO₂ y/u otros contaminantes de vida corta; (2) cómo aumentar la participación de las energías renovables no convencionales en la matriz eléctrica; (3) definiciones del cierre de centrales de generación eléctrica a carbón, en el sentido de si se debería hacer gradualmente en el tiempo o que no se puedan prohibir; y 4) cómo generar condiciones necesarias en el país para contar con un transporte sustentable.

Se pueden agregar otras áreas como la capacidad de captura de CO₂ de humedales y turberas, y cómo fortalecer las competencias en materia de cambio climático en los gobiernos regionales y locales.

Conclusiones

La adopción de medidas para alcanzar la carbono neutralidad no puede seguir siendo entendida como una mitigación sectorial vinculada exclusivamente a la acción humana. Al contrario, se precisa una mirada holística que requiere de la implementación de una gobernanza idónea y de medidas que busquen proteger los sumideros naturales de carbono (soluciones basadas en la naturaleza). Cada cuerpo normativo identificado tiene efectos sobre varios sectores (productivos y no productivos), lo que confirma el carácter intersectorial del cambio climático, así como la necesidad de contar con una mirada integrada del proceso de transición hacia una economía baja en carbono. El tránsito hacia una economía baja en carbono requiere una modificación de tipo transversal a las distintas jerarquías normativas (constitucional, legal y normativa), lo que a su vez está relacionado con diversos sectores. Lo anterior adquiere una especial dimensión en momentos en que se discute la posibilidad de elaborar una nueva Constitución. Las medidas que se adopten no son exclusivas del marco institucional del Estado, sino que aluden también a la forma en que se toman las decisiones y con participación de distintos actores.

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Por Michelle Ferrer Solar

Identificar cuáles son los cambios que necesita Chile en el ámbito legal para alcanzar la carbono neutralidad a 2050 es el objetivo de la encuesta lanzada por el Observatorio de la Ley de Cambio Climático para Chile, iniciativa liderada por el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 y el Centro de Derecho ambiental de la Universidad de Chile.

La consulta abierta, titulada “Identificación de las Reformas Legales necesarias para alcanzar la Carbono Neutralidad en 2050”, liderada por Pilar Moraga, investigadora del (CR)2 y subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, espera obtener observaciones y comentarios a los resultados preliminares obtenidos en la primera etapa del estudio.

Durante esa instancia, se invitó a participar de una reunión a cerca de 30 investigadores/as y abogados/as, en donde se usó como base la información del proyecto MAPS y la entregada por el Comité Científico COP25. Con estos elementos de fondo, se realizó un sondeo general de las reformas legales necesarias para implementar una serie de medidas de mitigación.

Pilar Moraga investigadora del (CR)2 y del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, y quien lidera el estudio, comentó que “los resultados preliminares indican que los principales cuerpos legales a ser reformados son el anteproyecto de ley de cambio climático, y la Ley sobre bases generales del medio ambiente (Ley Nº 19.300), esta última en los sectores de energía, forestal, transporte, y sobre algunos ecosistemas como humedales y turberas”, señaló la abogada de la Universidad de Chile.

Dentro de los sectores que busca abordar la encuesta y recopilar información en tono a los desafíos de la carbono neutralidad, se encuentran el control de la emisión de C02 a nivel nacional, energía,  transporte, sector forestal, medidas basadas en la naturaleza y la gobernanza. Cada uno de estos temas tiene asociada las medidas consideradas necesarias para alcanzar la carbono neutralidad y los cuerpos legales a modificar y/o dictar para llevar a cabo la medida.

La encuesta estará abierta hasta el jueves 30 de enero y se espera presentar los resultados de la investigación en marzo del presente año.

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