Policy brief: Reflexiones sobre el proceso de discusión del anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático y la participación pública

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Guadalupe Jiménez, Asistente de investigación de la línea GOVSPI (CR)2
Bárbara Morales, Encargada de Diálogo e Interdisciplina(CR)2
Ignacio Neira, Estudiante de Magister en Análisis Sistémico Aplicado a la Sociedad (U. de Chile)
Anahí Urquiza, Académica FACSO, U. de Chile e Investigadora (CR)2

Desde fines de noviembre de 2018 hasta enero de 2019, el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) llevó a cabo un proceso de diálogo y participación ciudadana temprana para la construcción del anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático. Este proceso contempló dos tipos de diálogos: los diálogos ciudadanos regionales, que cubrieron las 16 regiones del país[1], logrando un promedio cercano a las 50 personas por encuentro y con un porcentaje equilibrado desde la perspectiva de género, aunque con una importante sobrerrepresentación del sector público (ver Tabla N°1); y los diálogos ciudadanos sectoriales (dos en total), que fueron realizados en Santiago y que convocaron a expertos provenientes de la sociedad civil, academia, sector público y privado. Si bien no hay registros oficiales disponibles sobre el número de participantes de estos últimos, se identificó que en cada diálogo participó un total aproximado de 100 personas.

En tanto instancia de participación temprana, el desarrollo de estos diálogos ciudadanos se contempla en una resolución exenta del MMA[2] denominada “Norma General de Participación Ciudadana del Ministerio del Medio Ambiente que establece Modalidades Formales y Específicas en el Marco de la Ley Nº 20.500”. En dicho documento se detallan los mecanismos de participación ciudadana[3] que, dada su forma y contenido, se corresponden con la figura de “cabildos ciudadanos”, a saber, “procesos de discusión y reflexión que facilitan la posibilidad de escuchar las opiniones y propuestas ciudadanas respecto a una determinada materia de interés público”. Los diálogos constituyen en este sentido una “metodología de trabajo que permite recabar antecedentes para elaborar una determinada política pública o instrumento estratégico, en etapas tempranas de diseño”, pudiendo ser de carácter territorial o sectorial, nacional o local[4]. En principio, estas instancias permitirían mejorar el estándar mínimo para la participación ciudadana en materia ambiental, aplicable también al caso del cambio climático. Esto consideraría, por ejemplo, las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en cuanto a los procesos de participación ciudadana. En efecto, el informe Evaluaciones del desempeño ambiental: Chile 2016 de la OCDE, señala que el país “logra un puntaje menor en materia de participación de la ciudadanía, que a menudo interviene demasiado tarde en el proceso de toma de decisiones” (OCDE/CEPAL, 2016: 129).

Fuente: Elaboración propia en base datos proporcionados por el MMA (MMA/EUROCLIMA, 2019).

Por otra parte, el nivel de participación considerado en la definición de estrategias para enfrentar los desafíos relacionados con el cambio climático es muy relevante debido al tipo de problema que se trata. En efecto, el cambio climático es un wicked problem[5] que requiere la articulación de múltiples perspectivas para ser abordado. En esta línea, es reconocido el llamado a fortalecer estrategias de gobernanza que favorezcan el involucramiento de los ciudadanos en los diferentes niveles de toma de decisiones (desde lo local a lo global)[6].

El proceso participativo llevado a cabo por el MMA permite así analizar la manera en que el Estado se está haciendo cargo de este problema, donde cabe preguntarse: (1) ¿Cuál es el grado de autonomía e incidencia que tienen las agencias no estatales en la implementación de decisiones? (2) ¿Qué rol y peso se otorga a las diferentes formas de producción de conocimiento en la formulación del anteproyecto? (3) ¿Qué grado de injerencia se concede a los ciudadanos respecto de la toma de decisiones en torno a su formulación?

Para responder a lo anterior, observaremos este proceso a través de un modelo de análisis que combina formas[7] y niveles[8] de participación, ambas dimensiones ampliamente estudiadas en la literatura.

El análisis de las formas se centra en la calidad de la participación y, en particular, en los propósitos, resultados esperados, justificación y supuestos en los que ésta se funda. Desde este enfoque es posible identificar tres tipos de participación: (1) Forma operativa (instrumental), donde la participación se presenta como una estrategia para coordinar decisiones y acciones relacionadas con un problema específico, relevando la importancia del grado de autonomía e incidencia que tienen las agencias no estatales en la toma de decisiones; (2) Forma sustantiva (epistémica), que refiere a la relación entre ciencia, otras fuentes de conocimiento y su impacto sobre la toma de decisiones; (3) Forma normativa (política), que refiere a equilibrios de poder y concepciones de democracia, problematizando el grado de injerencia que se le concede a los ciudadanos en la toma de decisiones colectivamente vinculantes.

Paralelamente, el análisis de los niveles se centra en el involucramiento del público (inclusividad y empoderamiento) y en la direccionalidad del flujo de información entre el público y los tomadores de decisiones. Bajo esta perspectiva es posible identificar niveles en un continuum entre información (unidireccional, desde tomadores de decisiones hacia el público), pasando por consulta (bidireccional, pero donde las contribuciones del público no se consideran vinculantes), negociación (bidireccional en una relación competitiva entre las partes), co-construcción (bidireccional en una relación cooperativa que busca consenso), hasta llegar a empoderamiento (bidireccional, pero con peso preponderante del público, donde se busca potenciar su autonomía).

A lo anterior subyace además la dimensión unidad de participación, que nos permite analizar el carácter individual o grupal de la participación, ambos relacionados respectivamente con modelos que enfatizan la autonomía individual y la elección racional o con modelos “pluralistas” que identifican grupos con intereses comunes que deben ser representados en la negociación[9].

Nuestro modelo de análisis (Figura 1) propone, por tanto, combinar las dimensiones antes señaladas (formas y niveles), a través de un modelo que distingue las 3 formas de participación (operativa, sustantiva y normativa) y los 5 niveles de participación (en orden ascendente: información, consulta, negociación, co-construcción y empoderamiento), asumiendo que las lógicas de participación, individual y grupal, subyacen a las mismas de forma transversal.

Fuente: Elaboración propia.

Diálogos ciudadanos regionales

Observar el proceso participativo de los diálogos regionales a la luz de la propuesta teórica antes expuesta[10], nos permite concluir lo siguiente:

En primer lugar, y analizando la participación a partir de la forma operativa, es posible constatar que el proceso participativo no favoreció la autonomía e incidencia de los/las ciudadanas, sino que se trató más bien de un proceso estandarizado tanto a nivel de contenidos[11] como de metodología[12]. A nivel de contenidos, si bien existió un esfuerzo de parte del MMA en adaptarlos a las particularidades regionales, se observó que aspectos relevantes de las condiciones geográficas y sociales en materia de cambio climático no fueron abordados. Los formularios eran prácticamente idénticos por región, a excepción de pequeñas modificaciones (por ejemplo, en la región de Atacama se eliminó del formulario como impacto asociado al cambio climático las “marejadas” y en su lugar se introdujo “inundaciones”[13]). Estandarizar contenidos sin tener en cuenta variables contextuales puede sesgar la experiencia participativa, así como obviar aportes que no entran en las variables contempladas. Desde un punto de vista metodológico, la existencia de preguntas predeterminadas así como la entrega de contenidos previos (antes de iniciar el trabajo en grupos), también se presentan como un obstáculo en términos de autonomía e incidencia, en la medida en que pudieron condicionar el resultado de las respuestas de los/las participantes, en especial porque es el único material que a priori poseen éstos/as para participar de la discusión. En este sentido, más que lidiar con la posible asimetría de información inicial entre los/las asistentes, el proceso participativo tendió a estandarizar los contenidos de la discusión.

En segundo lugar, y al analizar la participación desde la forma sustantiva, es posible concluir que la importancia que el proceso participativo otorga a otros tipos de conocimiento (incluyendo, por ejemplo, el conocimiento indígena) es limitada. En otras palabras, el proceso parecería otorgar una importancia mayor al conocimiento de corte científico o técnico sobre el no científico. Esto se hace evidente, por una parte, en el perfil de los/las participantes, más específicamente en la sobrerrepresentación alcanzada por el sector público y la infrarrepresentación de otros sectores (gremios, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones indígenas, entre otros) y, por otra parte, en la discusión de temáticas de carácter jurídico, científico o técnico, que competen sobre todo a ciertos órganos del Estado y a la administración pública. Además de plantear un desequilibrio entre los contenidos y el trabajo que se espera de los/las participantes, esto vendría a minar sus expectativas al no sentirse “parte” del proceso.

Una tercera conclusión que se desprende del análisis, esta vez observando la participación desde su forma normativa, es que aún es incierto el grado de poder o injerencia que se le entrega al público en este proceso participativo. Esto se relaciona estrechamente con el objetivo de estas instancias: generar insumos para la construcción del anteproyecto de ley. Sin embargo, no queda claro hasta ahora cómo las observaciones del público influyeron en los contenidos del anteproyecto de ley (introducido para consulta pública el 19 de junio de 2019). Asimismo, no fue posible acceder a la metodología utilizada para procesar la información obtenida de los talleres, ni qué parte de esta fue considerada en la redacción del anteproyecto[14]. Esto dificulta la transparencia del proceso y la rendición de cuentas, generando cuestionamientos sobre el real impacto de la participación en la construcción del anteproyecto de ley.

En definitiva, considerando los niveles de participación, es posible indicar que el poder de injerencia es mínimo en un tipo de instancias que revisten, además, un carácter no vinculante: esto nos permitiría situar el proceso en el nivel de consulta, sin llegar en ningún caso a la negociación entre iguales y sin la garantía de que las ideas ciudadanas vayan a ser consideradas.

Diálogos sectoriales

Por su parte, el análisis de los dos diálogos sectoriales arrojó las siguientes conclusiones:

En primer lugar, observando la participación en su forma operativa, es posible afirmar que el proceso fue favorable en términos de autonomía e incidencia (sobre todo el primer taller), en la medida en que tanto la metodología[15] como los contenidos[16] discutidos permitieron hacer parte de la discusión a las diferentes partes expertas involucradas. La incidencia en la discusión del anteproyecto se ve obstaculizada, no obstante, por los tiempos. Primero, porque intentar generar insumos científico-técnicos en tiempos acotados de discusión, no asegura alcanzar la profundidad requerida; y segundo, porque reducir el proceso participativo de estos actores a sólo dos instancias de taller no asegura una inclusión efectiva o significativa en la discusión.

Por otra parte, a pesar de que los diálogos sectoriales convocan a expertos provenientes de distintos ámbitos (sociedad civil, academia, sector público y privado), el proceso otorgó una mayor importancia al conocimiento científico-técnico. La generación de conocimiento, por tanto, se vio mermada (especialmente en el segundo taller) por las dificultades tanto para articular racionalidades diferentes como para la comprensión de las preguntas (que a menudo requerían de un alto nivel de especialización y conocimiento en el tema), lo que impidió una participación equitativa. Sin duda, la presencia de expertos provenientes de distintos ámbitos es fundamental para lograr procesos participativos sustantivos que permitan mejorar el contenido de los proyectos al recoger las diferentes perspectivas involucradas, pero esto debe hacerse alineando el perfil de los/las participantes con las expectativas del trabajo que se espera de ellos/as.

Por último, tal como ocurre en los diálogos regionales, al analizar la participación desde la forma normativa, no es posible concluir cuál es el grado de injerencia que se le concede al público, pues no existe tampoco información disponible respecto de la metodología utilizada para procesar la información, ni tampoco sobre qué parte de ésta fue considerada en la redacción del anteproyecto.

Todo lo anterior nos lleva a situar nuevamente el proceso en el nivel de consulta. Sin perjuicio de que existan otras instancias en las que esos mismos actores tengan una cierta capacidad de negociación, los diálogos sectoriales no parecieran ser el medio adecuado para “institucionalizar” la relación que el Estado tiene con otros actores, en particular por su carácter esencialmente efímero.

Reflexiones finales

A partir del análisis realizado, y considerando las principales recomendaciones de la literatura en la materia, se identifican aspectos clave a tener presentes en el contexto actual de discusión del anteproyecto de ley:

  1. Necesidad de transparentar los objetivos de la participación, la metodología a utilizar y el tratamiento de los resultados, de manera que los/las participantes tengan una retroalimentación de sus aportes, lo que debería ser, además, información pública y de fácil acceso.
  2. Las preguntas, el contenido y la conducción de este tipo de procesos, deben orientarse hacia instancias de discusión, aprendizaje y colaboración entre los/las participantes.
  3. Ajustar el contenido a los lugares donde se comunican y se trabajan otorga pertinencia a la convocatoria, logrando un proceso más cercano a las experiencias en el ámbito local.
  4. Más información bajo la forma de insumos no implica una mejor toma de decisiones si no se considera cuánta, quién la procesa y cómo se procesa, lo que puede significar la exclusión de otros tipos de conocimientos.
  5. El tipo de participación determina el modelo de gobernanza del cambio climático, y la complejidad del problema exige ir hacia formas de gobernanza más amplias y más complejas.

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Referencias

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Notas

[1] Para conocer parcialmente los resultados por regiones de dichos diálogos visite: https://mma.gob.cl/finalizaron-los-dialogos-ciudadanos/.

[2] Resolución exenta Nº 601/2015 del MMA de 8 de julio de 2015.

[3] En el artículo 8 de la resolución exenta mencionada se enumeran los siguientes: acceso a la información ambiental relevante, Consulta Ciudadana, Consejos de la Sociedad Civil, Cuenta Pública Participativa, Audiencias Públicas, Diálogos Participativos, Cabildos Ciudadanos y Comités, Grupos o Mesas público-privado de carácter ambiental.

[4] Artículos 42 y 43 de la Resolución exenta Nº 601/2015 del MMA de 8 de julio de 2015.

[5]  Sun, J. and Yang, K. (2016). The Wicked Problem Of Climate Change: A New Approach Based On Social Mess And Fragmentation, Sustainability 8 (12),1312, doi:10.3390/su8121312.

[6] Jordan, Andrew, Dave Huitema, Harro Van Asselt, and Johanna Forster, eds. (2018) Governing climate change: Polycentricity in action?. Cambridge University Press.

[7] Glucker et al., 2013; Mielke et al., 2016; Stirling, 2006; Welp et al., 2006; Wesselink et al., 2011.

[8] Arnstein, 1969; Edelenbos, van Buuren and van Schie, 2011; Pieczka and Escobar, 2013; Gene Rowe and Frewer, 2005; Wright, 2012.

[9] Glicken 1999, 2000; Wright 2012.

[10] Para llevar a cabo el seguimiento del proceso participativo, miembros del Centro de Derecho Ambiental (CDA) y del (CR)2 asistieron a al menos el 80% de los diálogos ciudadanos regionales, y a los dos diálogos sectoriales, llevando a cabo un reporte de la dinámica y los contenidos abordados en cada sesión (observación participante). Junto a los documentos oficiales de los diálogos, y a la realización de entrevistas complementarias, estos reportes fueron analizados a través de un software de análisis cualitativo de datos, considerando el marco teórico construido con referentes científicos en materia de procesos participativos.

[11] Los diálogos estuvieron enfocados en la revisión de impactos a nivel nacional y regional, la discusión de medidas de mitigación y adaptación, preguntas abiertas sobre gobernanza y la revisión de instrumentos de política pública en los que se considera la variable del cambio climático.

[12] Los diálogos se estructuraron de la siguiente manera: en primer lugar, dos exposiciones introductorias sobre el cambio climático –con la excepción del realizado en la Región Metropolitana, cuya dinámica fue similar, pero con variables en la distribución de las exposiciones–, en las que se presentaba el fenómeno climático y los impactos identificados por región. A continuación, se solicitaba completar un formulario individual seguido de una discusión en grupos de entre, aproximadamente, 6 a 10 integrantes, moderados por una persona de la organización, donde se discutía la priorización y definición de impactos, medidas e instrumentos asociados al cambio climático más relevantes, en el caso de las preguntas predeterminadas, y se compartían visiones individuales en el caso de las preguntas abiertas.

[13] Véase el informe del 8º diálogo ciudadano (Copiapó, 17 de diciembre de 2018) elaborado por el Observatorio Ley Cambio Climático para Chile, disponible en: http://leycambioclimatico.cr2.cl/wp-content/uploads/2019/01/Atacama-Bolet%C3%ADn-8vo-Diálogo-Ciudadano.pdf

[14] La única información disponible, además de un número incompleto de informes en la página web del MMA, es la presentación de resultados de los diálogos regionales presentados en el primer diálogo sectorial, pero no se explicita si se trata de una rendición de cuentas, de un insumo para la discusión (objetivo declarado en los diálogos ciudadanos) o si, a partir de estos resultados, se determinaron los temas/instrumentos/preguntas que se abordaron en los posteriores diálogos sectoriales, y cuya información habría alimentado la elaboración final del anteproyecto.

[15] La metodología fue similar a la de los diálogos regionales, salvo la conformación de los grupos de trabajo: en el primer diálogo, los/as participantes fueron distribuidos en grupos por afinidad profesional (sociedad civil, academia, sector público y privado), y en el segundo, fueron distribuidos en grupos heterogéneos.

[16] Los temas que se sometieron a discusión fueron los mecanismos de participación en la gobernanza climática en el futuro anteproyecto (en el primer diálogo, rol del “Comité Científico” y de la “Comisión Asesora Nacional”) y la propuesta de instrumentos de gestión y financiamiento que estarían presentes en el anteproyecto (en el segundo diálogo). El formulario presentó preguntas abiertas en mayor medida, y algunas cerradas con predeterminación de contenidos.