Autores: Pilar Moraga Sariego, directora del Centro de Derecho Ambiental y del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia CR2, y Emilio Salinas Tohá, asistente de investigación del CR2.
Introducción
La Ley 21.455, Marco de Cambio Climático (LMCC), se vale de un sistema de instrumentos de gestión del cambio climático (IGCC) para alcanzar el objetivo establecido en su artículo 1: “hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático, transitar hacia un desarrollo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero y otros forzantes climáticos, hasta alcanzar y mantener la neutralidad de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2050, adaptarse al cambio climático, reduciendo la vulnerabilidad y aumentando la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático, y dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile en la materia”.
Los IGCC se dividen en cuatro niveles de acción: nacional, nacional sectorial, regional y local, pero para efectos del presente Análisis CR2, nos concentraremos en el nivel nacional sectorial, comprendido por los Planes Sectoriales de Mitigación del Cambio Climático (PSMCC) y los Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático (PSACC). Los PSMCC establecen: “el conjunto de acciones y medidas para reducir o absorber gases de efecto invernadero, de manera de no sobrepasar el presupuesto sectorial de emisiones asignado a cada autoridad sectorial en la ECLP” (art. 8 LMCC); en tanto, los PSACC contienen: “el conjunto de acciones y medidas para lograr adaptar al cambio climático aquellos sectores con mayor vulnerabilidad y aumentar su resiliencia climática, de conformidad con los objetivos y las metas de adaptación definidas en la ECLP” (art. 9 LMCC).
En otras oportunidades nos hemos referido a los procedimientos de elaboración de dichos instrumentos, evaluando el cumplimiento de los estándares legales en materia de plazos, participación ciudadana y acceso a la información[1]. A la fecha de publicación del presente Análisis se encuentran disponibles sus proyectos definitivos, aunque aún no han sido publicados en el Diario Oficial.
Entonces, contando ya con los planes sectoriales de adaptación y mitigación, corresponde analizar si los Ministerios sectoriales incluyeron en sus respectivos planes los contenidos mínimos exigidos por la LMCC y el Reglamento que establece los procedimientos asociados a los IGCC.
Evaluación de los proyectos definitivos de los Planes Sectoriales de Cambio Climático
En esta sección, se presenta, en primer lugar, una revisión del cumplimiento por instrumento, es decir, el grado en que cada plan sectorial incorpora los contenidos mínimos establecidos por la normativa aplicable, distinguiendo tres niveles: cumplido, parcialmente cumplido e incumplido.
En segundo lugar, se aborda el cumplimiento por indicador, evaluando cuántos de los planes analizados cumplen con cada uno de los requisitos establecidos por la Ley y el Reglamento. De esta manera, nuevamente se utiliza la clasificación entre contenido cumplido, parcialmente cumplido e incumplido.
A. Planes Sectoriales de Mitigación del Cambio Climático
El artículo 8 de la LMCC establece como responsables de la dictación de los Planes Sectoriales de Mitigación a: el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Minería, el Ministerio de Vivienda, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Energía. El gráfico N° 1 permite observar el nivel de cumplimiento de los contenidos mínimos que deben contener dichos planes.
Gráfico N° 1
Porcentaje de contenidos mínimos considerados en los PSMCC (por instrumento). Fuente: Elaboración propia.
Como se puede observar, los sectores con peor desempeño son Minería (con 55,6 % de cumplimiento satisfactorio, 16,7 % de cumplimiento parcial y 27,8 % de incumplimiento) y Agricultura (con 55,6 % de cumplimiento satisfactorio, 38,9 % de cumplimiento parcial y 5,6 % de incumplimiento); mientras que los con mejor desempeño son Energía (con 88,9 % de cumplimiento satisfactorio, 5,6 % de cumplimiento parcial y 5,6 % de incumplimiento), Salud (con 77,8 % de cumplimiento satisfactorio, 22,2 % de cumplimiento parcial y 0 % de incumplimiento) y Transportes (con 83,3 % de cumplimiento satisfactorio, 11,1 % de cumplimiento parcial y 5,6 % de incumplimiento).
En seguida se muestra el gráfico N° 2, en que es posible observar el nivel de cumplimiento desde la perspectiva de los 18 indicadores de evaluación construidos a partir de los contenidos mínimos descritos en los artículos 8 de la LMCC y 33 del Reglamento, los que se pueden ver en la Tabla 3 de los Anexos.
Gráfico N° 2
Porcentaje de contenidos mínimos considerados en los PSMCC (por indicador). Fuente: Elaboración propia.
Desde esta perspectiva, queda en evidencia que los indicadores con mejor nivel de cumplimiento son: el 8A1 (el plan contiene un diagnóstico sectorial), 8A3 (el plan contiene la determinación del potencial de reducción de emisiones o absorción de gases de efecto invernadero), 8B1 (el plan contiene una descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel nacional), 8B5 (el plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas de mitigación), 8C3 (el plan cumple con indicar los plazos asociados a las medidas relativas a los medios de implementación), 8C4 (el plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas relativas a los medios de implementación) y 8D1 (el plan contiene indicadores de monitoreo), todos ellos con un 100 % de cumplimiento satisfactorio.
Por otro lado, los indicadores con peor nivel de cumplimiento son: el 8B3 (con 14,3 % de cumplimiento satisfactorio, 57,1 % de cumplimiento parcial y 28,6 % de incumplimiento) y 8D2 (con 14,3 % de cumplimiento satisfactorio, 28,6 % de cumplimiento parcial y 57,1 % de incumplimiento), correspondiendo 8B3 a “el plan contiene una descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel comunal” y 8D2 a “el plan contiene mecanismos de reporte”.
B. Planes Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático
El artículo 9 de la Ley establece una lista de doce Planes Sectoriales de Adaptación y los Ministerios responsables de su dictación[2]. El gráfico N° 3 describe el nivel de cumplimiento de cada plan.
Gráfico N° 3
Porcentaje de contenidos mínimos considerados en los PSACC (por instrumento). Fuente: Elaboración propia.
Como se puede observar, los sectores con peor desempeño son el Silvoagropecuario (con 54,2 % de cumplimiento satisfactorio, 4,2 % de cumplimiento parcial y 41,7 % de incumplimiento) y Biodiversidad (con 58,3 % de cumplimiento satisfactorio, 12,5 % de cumplimiento parcial y 29,2 % de incumplimiento); en tanto, los que tuvieron mejor desempeño son Energía (con 95,8 % de cumplimiento satisfactorio, 0 % de cumplimiento parcial y 4,2 % de incumplimiento) y Recursos hídricos (con 87,5 % de cumplimiento satisfactorio, 12,5 % de cumplimiento parcial y 0 % de incumplimiento).
A continuación, el gráfico N° 4 da cuenta del nivel de cumplimiento de los 24 indicadores de evaluación, construidos a partir de los contenidos mínimos descritos en los artículos 9 de la LMCC y 35 del Reglamento, los que se pueden encontrar en la Tabla 4 de los Anexos.
Gráfico N° 4
Porcentaje de contenidos mínimos considerados en los PSACC (por indicador). Fuente: Elaboración propia.
Desde esta perspectiva, queda en evidencia que los indicadores con mejor nivel de cumplimiento son: el 9A1 (el plan contiene la caracterización de la vulnerabilidad del sector), 9B1 (el plan contiene una evaluación de efectos adversos del cambio climático), 9B2 (el plan contiene una evaluación de riesgos actuales para el sector), 9C1 (el plan contiene una descripción detallada de las medidas de adaptación), 9C3 (el plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas de adaptación) y 9F1 (el plan contiene indicadores de monitoreo), todos ellos con un 100 % de cumplimiento.
Por otro lado, los indicadores con peor nivel de cumplimiento son el 9B4 (con 33,3 % de cumplimiento satisfactorio, 25 % de cumplimiento parcial y 41,7 % de incumplimiento) y 9C5 (con 33,3 % de cumplimiento satisfactorio, 8,3 % de cumplimiento parcial y 58,3 % de incumplimiento), correspondiendo 9B4 a “el plan contiene una evaluación de riesgos asociados a las zonas latentes que se encuentren declaradas”, y 9C5 a “la priorización de medidas fue realizada en consideración de los lineamientos señalados en la Estrategia Climática de Largo Plazo”.
Conclusiones y reflexiones
Del análisis realizado se desprenden ciertos patrones de incumplimiento que se repiten transversalmente en los instrumentos evaluados. En primer lugar, se evidencia una confusión generalizada respecto de los sistemas de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV). Las autoridades responsables tienden a identificar el MRV exclusivamente con el monitoreo, omitiendo que es el reporte el que se realiza anualmente, mientras que el monitoreo debiese ser continuo. Esta confusión se refleja en expresiones como: “el monitoreo se realizará anualmente”, que denotan una comprensión incompleta del ciclo MRV. Y si bien la gran mayoría de los planes contienen medios de verificación, aquello no necesariamente permite asegurar que la información aportada sea correcta y precisa, pues no queda claro que aquella información sea sometida periódicamente a alguna forma de revisión o evaluación independiente de un tercero, destacando casos como el del Ministerio del Medio Ambiente, que es el responsable de verificar la información aportada por sí mismo para la evaluación del Plan Sectorial de Adaptación de Biodiversidad.
Asimismo, se constata que varios planes incluyen el diseño de indicadores MRV como parte de sus metas, en lugar de considerarlos como un componente transversal del seguimiento. Un ejemplo de esto se encuentra en la acción N° 5 de la medida de mitigación N° 9 del Plan Sectorial de Mitigación de Transportes, que incorpora la construcción de indicadores como una meta específica, en vez de estructurar el plan sobre la base de ellos.
Por otro lado, en cuanto al contenido exigido por los artículos 33 letra e) y 35 letra h) del DS N° 16, que mandatan a los planes sectoriales incluir recomendaciones para la revisión o actualización de los Planes de Acción Regional de Cambio Climático (PARCC) correspondientes, se estima que –dada la naturaleza inaugural de esta primera generación de instrumentos– resulta suficiente una mención general sobre el vínculo entre medidas sectoriales y su expresión territorial. Esto es especialmente relevante considerando que la elaboración de instrumentos en los distintos niveles (nacional, regional y local) ha sido simultánea.
En lo que respecta a los planes sectoriales de mitigación, se observa un bajo cumplimiento del requisito de incorporar medidas con alcance regional y comunal. En cuanto a los planes sectoriales de adaptación, este requisito es inexistente a nivel legislativo. Esta omisión normativa refleja una falta de coherencia en el diseño de los instrumentos y limita la articulación efectiva entre niveles de planificación.
Respecto de las medidas de adaptación, una omisión recurrente es la evaluación de su costo-efectividad. A diferencia de las medidas de mitigación, en que su priorización se puede realizar sobre la base de gráficos de costo medio de abatimiento (forma de medir la costo-efectividad de las medidas de mitigación a fin de priorizar las más efectivas al menor costo), las medidas de adaptación parecen presentar una naturaleza más cualitativa, lo que puede dificultar tanto la estimación de los costos asociados a su implementación como la medición de su efectividad. No obstante lo anterior, esta dificultad no debiese traducirse en una omisión total, sobre todo teniendo en consideración que el propio Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (en proceso de actualización a la fecha de publicación del presente trabajo), considera indicadores de seguimiento de resultados para los instrumentos de adaptación al cambio climático.
Finalmente, se observa una comprensión limitada del rol de los medios de implementación, pues muchos planes se restringen a clasificar sus medidas según los medios definidos en la Estrategia Climática de Largo Plazo (financiamiento, desarrollo de capacidades y transferencia tecnológica), sin cumplir con el estándar legal que exige una descripción detallada de las medidas concretas destinadas a viabilizar la implementación. Esta omisión es significativa, dado que los medios de implementación constituyen los instrumentos habilitantes que permiten pasar del diseño a la acción, asegurando la efectividad de las medidas y su sostenibilidad en el tiempo.
Notas
[1] Disponibles en: https://leycambioclimatico.cl/implementacion-ley-cambio-climatico/.
[2] A continuación se detallan los planes mandatados por la ley con el ministerio responsable indicado entre paréntesis: Salud (Ministerio de Salud), Recursos hídricos (Ministerio de Obras Públicas), Minería (Ministerio de Minería), Silvoagropecuario (Ministerio de Agricultura), Biodiversidad (Ministerio del Medio Ambiente), Pesca y acuicultura (Ministerio de Economía), Ciudades (Ministerio de Vivienda), Turismo (Ministerio de Economía), Zona costera (Ministerio de Defensa), Transportes (Ministerio de Transportes), Infraestructura (Ministerio de Obras Públicas) y Energía (Ministerio de Energía).
Anexos
Tabla N° 1.
Comparación de los contenidos mínimos de los PSMCC exigidos por la LMCC y el Reglamento. Fuente: Elaboración propia.
| Letra | Art. 8 Ley 21.455 | Art. 33 DS 16 |
| a) | Diagnóstico sectorial, determinación del potencial de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y alcances relativos al presupuesto sectorial de emisiones. | Diagnóstico sectorial, determinación del potencial de reducción de emisiones o absorción de gases de efecto invernadero y alcances relativos al presupuesto sectorial de emisiones. |
| b) | Descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel nacional, regional y comunal, con indicación de plazos de implementación y asignación de responsabilidades, para no sobrepasar el presupuesto sectorial de emisiones. Los planes deberán priorizar aquellas medidas que sean más efectivas para la mitigación al menor costo social, económico y ambiental posible. | Descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel nacional, regional y comunal pertinente, con indicación de plazos de implementación y asignación de responsabilidades, para no sobrepasar el presupuesto sectorial de emisiones. Los planes deberán priorizar aquellas medidas que sean más efectivas para la mitigación al menor costo social, económico y ambiental posible. Además, podrá considerar una mayor progresión de las acciones o medidas propuestas, o un conjunto de acciones o medidas potenciales de mitigación, a fin de asegurar, en mayor medida, el cumplimiento del presupuesto sectorial asignado, según se determine en las guías técnicas del Ministerio del Medio Ambiente. |
| c) | Descripción detallada de las medidas relativas a los medios de implementación, considerando los lineamientos identificados en la Estrategia Climática de Largo Plazo, con indicación de plazos y asignación de responsabilidades. | (Sin diferencias) |
| d) | Indicadores de monitoreo, reporte y verificación, conforme a lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo. | (Sin diferencias) |
| e) | (No existe esta letra en la Ley) | Recomendaciones de revisión o actualización de los Planes de Acción Regionales de Cambio Climático que correspondan. |
Tabla n° 2
Comparación de los contenidos mínimos de los PSACC exigidos por la LMCC y el Reglamento. Fuente: Elaboración propia.
| Letra | Art. 9 Ley 21.455 | Art. 35 DS 16 |
| a) | Caracterización del sector y su vulnerabilidad. | (Sin diferencias) |
| b) | Evaluación de efectos adversos del cambio climático y riesgos actuales y proyectados para el sector, incluyendo aquellos asociados a las zonas latentes que se encuentren declaradas al momento de su elaboración. | Evaluación de efectos adversos del cambio climático y riesgos actuales y proyectados para el sector, incluyendo aquellos asociados a las zonas latentes que se encuentren declaradas al momento de su elaboración o actualización. |
| c) | Descripción detallada de las medidas de adaptación, con indicación de plazos de implementación y asignación de responsabilidades. Los planes deberán priorizar las medidas de adaptación en base a criterios de costo efectividad, considerando los lineamientos señalados en la Estrategia Climática de Largo Plazo. En el caso de que se disponga la dictación o revisión de regulaciones sectoriales, éstas serán priorizadas por la autoridad respectiva. | (Sin diferencias) |
| d) | Descripción detallada de las medidas relativas a los medios de implementación, considerando los lineamientos identificados en la Estrategia Climática de Largo Plazo, con indicación de plazos y asignación de responsabilidades. | Descripción detallada de las medidas relativas a los medios de implementación, considerando los lineamientos identificados en la Estrategia Climática de Largo Plazo y del Plan Nacional de Adaptación, con indicación de plazos y asignación de responsabilidades, cuando corresponda. |
| e) | Descripción detallada de las medidas tendientes a reducir y gestionar el riesgo creado por el cambio climático al sector que regula el plan, y aplicando un enfoque territorial, cuando corresponda. Respecto de los riesgos de desastres, las medidas deberán ser aquellas contenidas en los planes sectoriales de gestión del riesgo de desastres, si los hubiere, o, en caso contrario, la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública ejercerá el rol de contraparte técnica para el diseño de dichas medidas. | Descripción detallada de las medidas tendientes a reducir y gestionar el riesgo creado por el cambio climático al sector que regula el plan, aplicando un enfoque territorial, cuando corresponda. Respecto de los riesgos de desastres, las medidas deberán ser aquellas contenidas en los planes sectoriales de gestión del riesgo de desastres, si los hubiere, o, en caso contrario, el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, o quien lo reemplace, ejercerá el rol de contraparte técnica para el diseño de dichas medidas. |
| f) | Indicadores de monitoreo, reporte y verificación de cumplimiento de las medidas del plan, conforme lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo. | Indicadores de monitoreo, reporte, verificación y evaluación de cumplimiento de las medidas del plan, conforme lo establecido en la Estrategia Climática de Largo Plazo. |
| g) | Identificación de barreras institucionales, normativas y económicas para el cumplimiento de las medidas indicadas en las letras c), d) y e) del número 2) de este artículo. | Identificación de barreras institucionales, normativas y económicas para el cumplimiento de las medidas indicadas en las letras c), d) y e) de este artículo. |
| h) | (No existe esta letra en la Ley) | Recomendaciones de revisión o actualización de los Planes de Acción Regionales de Cambio Climático que correspondan. |
Tabla N° 3
Matriz de evaluación de contenidos mínimos de los PSMCC. Fuente: Elaboración propia.
| ID | Indicador de cumplimiento |
| 8A1 | El plan contiene un diagnóstico sectorial |
| 8A2 | El plan contiene la determinación del potencial de reducción de emisiones o absorción de gases de efecto invernadero |
| 8A3 | El plan contiene alcances relativos al presupuesto sectorial de emisiones |
| 8B1 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel nacional |
| 8B2 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel regional |
| 8B3 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas de mitigación a nivel comunal |
| 8B4 | El plan cumple con indicar los plazos de implementación de las medidas de mitigación |
| 8B5 | El plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas de mitigación |
| 8B6 | El plan cumple con haber realizado una priorización de medidas que sean más efectivas para la mitigación al menor costo social, económico y ambiental posible |
| 8C1 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas relativas a los medios de implementación |
| 8C2 | La descripción de las medidas relativas a los medios de implementación se realizó en consideración de los lineamientos identificados en la ECLP |
| 8C3 | El plan cumple con indicar los plazos asociados a las medidas relativas a los medios de implementación |
| 8C4 | El plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas relativas a los medios de implementación |
| 8D1 | El plan contiene indicadores de monitoreo |
| 8D2 | El plan contiene mecanismos de reporte |
| 8D3 | El plan contiene medios de verificación |
| 8D4 | Los indicadores de monitoreo, reporte y verificación están en conformidad con la ECLP |
| 33E1 | El plan cumple con indicar recomendaciones de revisión o actualización de los PARCC |
Tabla N° 4
Matriz de evaluación de contenidos mínimos de los PSACC. Fuente: Elaboración propia.
| ID | Indicador de cumplimiento |
| 9A1 | El plan contiene la caracterización de la vulnerabilidad del sector |
| 9B1 | El plan contiene una evaluación de efectos adversos del cambio climático |
| 9B2 | El plan contiene una evaluación de riesgos actuales para el sector |
| 9B3 | El plan contiene una evaluación de riesgos proyectados para el sector |
| 9B4 | El plan contiene una evaluación de riesgos asociados a las zonas latentes que se encuentren declaradas |
| 9C1 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas de adaptación |
| 9C2 | El plan cumple con indicar los plazos de implementación de las medidas de adaptación |
| 9C3 | El plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas de adaptación |
| 9C4 | El plan cumple con haber realizado una priorización de medidas de adaptación en base a criterios de costo efectividad |
| 9C5 | La priorización de medidas fue realizada en consideración de los lineamientos señalados en la ECLP |
| 9D1 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas relativas a los medios de implementación |
| 9D2 | La descripción de las medidas relativas a los medios de implementación se realizó en consideración de los lineamientos identificados en la ECLP |
| 9D3 | El plan cumple con indicar los plazos asociados a las medidas relativas a los medios de implementación |
| 9D4 | El plan cumple con asignar responsables de la implementación de las medidas relativas a los medios de implementación |
| 9E1 | El plan contiene una descripción detallada de las medidas tendientes a reducir y gestionar el riesgo creado por el cambio climático al sector que regula el plan |
| 9E2 | En la descripción de las medidas tendientes a reducir y gestionar el riesgo creado por el cambio climático se aplica un enfoque territorial |
| 9F1 | El plan contiene indicadores de monitoreo |
| 9F2 | El plan contiene mecanismos de reporte |
| 9F3 | El plan contiene medios de verificación |
| 9F4 | Los indicadores de monitoreo, reporte y verificación están en conformidad con la ECLP |
| 9G1 | El plan cumple con identificar las barreras institucionales para el cumplimiento de las medidas |
| 9G2 | El plan cumple con identificar las barreras normativas para el cumplimiento de las medidas |
| 9G3 | El plan cumple con identificar las barreras económicas para el cumplimiento de las medidas |
| 35H1 | El plan cumple con indicar recomendaciones de revisión o actualización de los PARCC |
