Antoine Maillet, Gustavo Orrego-Méndez, Génesis Fernández, Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Cecilia Osorio, René Saa, equipo de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile.
- En 2022 se publicó la Ley Marco de Cambio Climático, la que mandata la creación de Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC) por parte de los municipios antes de junio de 2025.
- A marzo de 2025 son 22 los municipios que cuentan con PACCC en la etapa de implementación, lo que representa el 6 % de los municipios del país, mientras que 107 (31%) no presentan avances en la elaboración.
- Se identifican como desafíos para la acción climática local: 1) apropiación del instrumento; 2) brechas en capacidades y recursos municipales; 3) claridad en la aplicación de sanciones; y 4) conexión entre la planificación climática regional y comunal.
- Se reconocen como oportunidades: 1) participación municipal en redes nacionales e internacionales; 2) trayectoria ambiental y climática previa; 3) promoción de la participación ciudadana en la planificación climática.
El año 2022 marcó un punto de inflexión en la acción climática chilena con la publicación de la Ley N° 21.455, conocida como Ley Marco de Cambio Climático (LMCC). Este instrumento legal establece como objetivo “alcanzar y mantener la neutralidad de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2050”. Para ello crea y define plazos para la elaboración de instrumentos de gestión del cambio climático a escala nacional, regional, comunal y sectorial.
Entre las funciones legales de las municipalidades se encuentra la protección del medio ambiente, la gestión del riesgo de desastres y, a partir de la LMCC, la planificación climática del territorio comunal, que se materializa en la obligación de elaborar los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC). En efecto, en el ámbito municipal, el artículo 12 de la LMCC, en su inciso primero, dispone que las municipalidades deben elaborar estos planes, que corresponden a documentos estratégicos que dan cuenta de cómo una comuna cumplirá con el compromiso de abordar el cambio climático en el corto, mediano y largo plazo, definiendo para ello acciones, metas e indicadores en las dimensiones de mitigación y adaptación al cambio climático (Ministerio del Medio Ambiente, 2023). Los PACCC adquieren importancia puesto que ayudan a la autoridad municipal a planificar medidas concretas frente al cambio climático, promueven el compromiso con la comunidad, y sirven de guía a la inversión público y privada, entregando señales relevantes para el avance hacia la transición socioecológica (Contraloría General de la República, 2025).
Se estipula que los municipios deben contar con este instrumento a más tardar a tres años contados desde la publicación de la LMCC, es decir, al 13 de junio de 2025. En caso de no cumplir con esta obligación, el alcalde incurrirá en una sanción correspondiente a una remuneración mensual. Sin embargo, el dictamen N° E7416N25 del 6 de mayo de 2025 de la Contraloría General de la República indica que existe un vacío legal respecto a qué autoridad aplicará esta sanción.
Además de esta situación legal, los municipios poseen una serie de características que dificultan cumplir con el objetivo de planificación climática. Así, múltiples estudios previos a la publicación de la LMCC dan cuenta de limitantes municipales que podrían afectar el proceso de planificación. En particular, se ha identificado que los municipios presentan restricciones formales y presupuestos limitados (Valenzuela et al., 2015). Adicionalmente, existen marcadas asimetrías en la dotación de personal y recursos entre municipios urbanos y rurales, lo que afecta el desarrollo de las capacidades institucionales (Mercado Ceroni & Toro Maureira, 2018). La voluntad política, es decir, el liderazgo político ejercido por la autoridad municipal para realizar acciones climáticas se reconoce también, como un factor que incide en la facilidad de adopción de la agenda del municipio ante políticas sobre el cambio climático (Cariaga, 2022). Además, se detallan limitaciones respecto a la capacidad de planificación y desarrollo territorial y de la capacidad técnica suficiente para implementar respuestas efectivas (Harris et al., 2023).
Considerando este conjunto de elementos, la obligación de desarrollar instrumentos de acción climática en un plazo relativamente acotado (tres años) constituye un desafío para los municipios del país, los que poseen marcadas diferencias respecto a la acción ambiental y climática. A continuación, veremos cómo se ha desarrollado el proceso de elaboración de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático en Chile a tres años de la implementación de la Ley Marco de Cambio Climático.
El panorama municipal a dos y tres años de la Ley Marco de Cambio Climático
El monitoreo del proceso de elaboración de los PACCC ha dado como resultado que a dos años de la publicación de la LMCC (esto es, junio 2024), únicamente seis de las 345 municipalidades del país poseían un PACCC, lo que equivale al 2 %. Adicionalmente, 120 municipios comenzaron a elaborar el PACCC (34,7 %) En contraste, 186 (53,9 %) no tenían avances en la elaboración del instrumento y 33 de ellos (9,5 %) no proporcionaron información respecto a su grado de avance (Ver Figura 1a).
En marzo de 2025, la situación no cambió considerablemente[1]. Tal como se observa en la Figura 1b, el número de municipios que cuentan con un PACCC aumentó a 22, representando al 6 % del total. La cantidad de municipios en proceso de desarrollo del PACCC subió a 147 (42,6 %). Sin embargo, todavía existe una importante cantidad de municipios que aún no comienza a desarrollar este instrumento (31 %). Adicionalmente, 20 municipios no entregaron información del nivel de avance del PACCC (5,7 %). Si bien falta actualizar estos datos, no es esperable que el nivel de cumplimiento haya aumentado significativamente de marzo a junio 2025.
Estos hallazgos exponen que el proceso de formulación de los PACCC se ha estado llevando de forma tardía y reactiva, esto a pesar de la potencial sanción que podrían tener los alcaldes en caso de incumplimiento.
Figura 1. El panel (a) muestra la distribución de Planes de Acción Comunal de Cambio Climático según etapa de desarrollo[2] hasta junio del 2024[3], mientras que el panel (b) muestra la distribución hasta marzo de 2025[4].
Estos resultados pueden ser examinados también a nivel regional. En cuanto al grado de elaboración de los PACCC en las diferentes regiones del país, hasta junio de 2024, solo cinco regiones (Valparaíso, Los Ríos, Atacama, Los Lagos y Magallanes) contaban con un PACCC aprobado por el Consejo Municipal y en etapa de implementación. Entre ellas, se destacaba la región de Valparaíso al contar con dos PACCC, específicamente los de las comunas de El Quisco y San Antonio.
A dicha fecha, las comunas pertenecientes a 15 de las 16 regiones del país habían iniciado el desarrollo de sus PACCC (con excepción de Arica y Parinacota). La región de Los Ríos lideraba el proceso, con nueve de sus doce comunas en proceso de elaboración (75 %). En segundo lugar, le seguía la región de La Araucanía, con 18 comunas avanzando en la construcción del instrumento (56,3 %).
En tercer lugar, se ubicaba la región de Antofagasta, con cinco comunas en proceso de elaboración de los PACCC (55,6 %). La situación era particularmente alarmante puesto que ocho regiones del país poseían más del 50 % de sus comunas sin avances registrados en la formulación del PACCC.
En marzo de 2025, la situación estaba lejos de ser la esperada. Únicamente, siete de las 16 regiones del país (43,75 %) contaban con un PACCC en etapa de implementación (Atacama, Valparaíso, Metropolitana, La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Magallanes). Nuevamente, resalta la región de Los Ríos como líder del proceso, con once de sus doce comunas con el PACCC en la etapa de implementación (91,7 %), mientras que la comuna restante contaba con el acuerdo favorable del Consejo Municipal, estando ad portas de iniciar su implementación.
Si bien a marzo de 2025 todas las regiones del país poseían comunas en proceso de elaboración de sus respectivos PACCC, solamente ocho cuentan con más del 50% de sus comunas con avances en la elaboración del PACCC (Arica y Parinacota, Antofagasta, Atacama, Valparaíso, Región Metropolitana, Maule, La Araucanía y Los Lagos). Sobresale la región de Arica y Parinacota, en la que la totalidad de sus comunas está en proceso de elaboración del PACCC, seguida por la región de Antofagasta, con un 88,9 % y por la región de la Araucanía con el 68,8 % de las comunas con avances en la formulación.
Caso contrario es el de las regiones de Tarapacá, Coquimbo, Ñuble, Aysén y Magallanes, en las que más del 50 % de sus comunas carecen de avances en la elaboración del PACCC. Resaltando que también son regiones en las que todavía no ha sido aprobado el Plan de Acción Regional de Cambio Climático (PARCC).
Figura 2. El panel (a) muestra el estado de elaboración de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático por región del país hasta junio del 2024[5], mientras que el panel (b) muestra el estado de elaboración por región hasta marzo de 2025[6].
Factores que influyen en la planificación climática local
Del seguimiento cualitativo del proceso de formulación del PACCC en once municipios del país -atendiendo a criterios de zona geográfica, iniciativas ambientales previas y etapa de elaboración del instrumento- se obtuvo que la voluntad política, los recursos financieros, las capacidades técnicas, el contar con iniciativas ambientales previas y la participación en redes son factores que influyen en la planificación climática local[7].
La voluntad política de la alcaldía es relevante, pudiendo promover o limitar el actuar de los equipos municipales según las prioridades de su agenda política y la asignación de los recursos. Cabe destacar que un 54 % de los municipios entrevistados cuenta con una alta voluntad política, pero están limitados a la entrega de recursos, ya que, en general, deben trabajar con carencia de recursos financieros, como es el 72 % de los casos. Se señala que los alcaldes están motivados principalmente a corto plazo por las elecciones, mientras que a largo plazo por un genuino interés ambiental. Por lo tanto, una alta voluntad política se traduce en un mayor grado de avance, que depende de la priorización en su agenda y del manejo en temática ambientales.
En cuanto a los recursos financieros, los equipos municipales con bajos recursos, que equivale al 72 % de los entrevistados, deben elegir entre el desarrollo de sus funciones habituales y las relacionadas con el PACCC, lo que implica un atraso en la culminación de ambas tareas. En este escenario, resalta una relación de dependencia con otras instituciones para el apalancamiento de recursos externos. En cambio, el 27 % de los municipios que cuentan con mayor disponibilidad de recursos, pueden optar por elaborar el instrumento de forma interna o externa, para no recargar a sus equipos humanos. De esta manera, se evidencia una relación positiva entre un escenario de mayores recursos económicos y optar por alternativas que aceleren el proceso de elaboración.
Con respecto a las capacidades técnicas, existe una tendencia a que el establecimiento de una unidad de medio ambiente con profesional(es) especializado(s) contribuye tanto a una mejor preparación como un mayor estado de avance del instrumento. No obstante, la dificultad para compatibilizar la elaboración del plan con otras labores cotidianas determina la decisión de externalizar su formulación. Adicionalmente, se distingue que, por la falta de recursos económicos, la carencia de personal se suple con alternativas como voluntarios, practicantes u organizaciones de la sociedad civil.
Por parte de las iniciativas medioambientales previas, resaltan en particular los municipios con niveles superiores del Sistema de Certificación Ambiental Municipal (SCAM), que representan el 54 % de los casos, y con experiencia en elaborar un Plan Local de Cambio Climático (PLCC), correspondiente al 27 %, que se vincula con una mayor representación ciudadana, acceso a recursos económicos y una vocación territorial orientada hacia la planificación climática. Esta situación se asocia con una acumulación de experiencia municipal en instrumentos, gestión e interés ambiental, aunque no asegura un mayor avance del PACCC.
En última instancia, la participación en redes horizontales –Comités Ambientales Comunales (CAC), buzones ciudadanos, talleres, mesas de trabajo– contribuye a la identificación de problemas, levantamiento de información y validación, favoreciendo la construcción colectiva del instrumento y activando vínculos locales. Adicionalmente, en el marco del SCAM, la representatividad facilita la coordinación intersectorial local y fortalece la participación ciudadana. Mientras que la participación en redes verticales –nacionales como internacionales– promueve el apoyo técnico, financiero, social y de conocimientos en torno a una agenda ambiental. De esta manera, los lazos provenientes de redes verticales resultan clave para la entrega de diversos apoyos para la elaboración del PACCC.
Desafíos y oportunidades para la acción climática local
Al alero de los resultados, queda en evidencia que la implementación de la LMCC a nivel comunal ha sido más compleja y desafiante de lo previsto. A tres años de su entrada en vigencia, el lento avance en la elaboración de los PACCC refleja una serie de desafíos para la acción climática local:
1) Apropiación del PACCC por parte de los municipios: es posible que estos planes sean percibidos como una exigencia impuesta desde el nivel central con una utilidad práctica que no es del todo evidente, particularmente para aquellos municipios que carecen de experiencia previa en la planificación ambiental y climática, lo que se traduce en una baja apropiación municipal, dificultando su diseño e implementación efectiva.
2) Brechas en capacidades y recursos municipales: el monitoreo del proceso da cuenta que existen diferentes variables que interactúan de forma no lineal en su desarrollo: voluntad política, capacidades técnicas, recursos financieros, experiencia en desarrollo de iniciativas ambientales previas y participación en redes colaborativas. Estas variables pueden estar no solo incidiendo en el limitado grado de avance de los PACCC, sino también, en la calidad de los mismos.
3) Claridad institucional en la aplicación de sanciones: un reciente dictamen de la Contraloría General de la República (N° E74165) ha determinado que la LMCC no establece con claridad qué institución es responsable de instruir el procedimiento para determinar el incumplimiento en la elaboración de los PACCC. Además, revela que tampoco se ha determinado cual es la institución que debe aplicar la sanción a los alcaldes y alcaldesas. Esta indefinición legal debilita la implementación de una ley, que de por sí, ya presenta un nivel de incumplimiento significativo, con al menos un tercio de los municipios del país sin registrar avances en la formulación del PACCC.
4) Conexión entre la planificación climática regional y la comunal: Actualmente, muchos municipios se encuentran elaborando los PACCC, en un contexto en que los Gobiernos Regionales aún no han terminado de desarrollar los Planes de Acción Regional de Cambio Climático. Esta situación puede afectar la coherencia y generación de sinergias entre ambos niveles de planificación, derivando en posibles incongruencias que afectan el potencial de acción climática.
No obstante, en este contexto de incertidumbre, hay municipios que han dejado en evidencia potenciales oportunidades para el desarrollo de la planificación climática comunal:
1) Participación municipal en redes nacionales e internacionales: Se ha identificado que los municipios en la búsqueda de apoyo técnico y financiero han generado redes con actores pertenecientes al nivel nacional e internacional, entre los que resalta el Pacto Global de Alcaldes por el Clima y la Energía y la Asociación Chilena de Municipalidades. Esto ha dado lugar a la entrega de recursos económicos y apoyo en la generación de capacidades, promoviendo el desarrollo de los PACCC.
2) Trayectoria ambiental y climática previa: Muchos municipios cuentan experiencia ambiental y climática previa, reflejado en el desarrollo de Planes Locales de Cambio Climático y el avance en el Sistema de Certificación Ambiental Comunal, lo cual podría ser un catalizador de estrategias de escalamiento y transferencia de buenas prácticas en la materia hacia otras comunas.
3) Promoción de la participación ciudadana en la planificación climática: La activación de instancias de representación y participación ciudadana, como los Comités Ambientales Comunales, los talleres territoriales, buzones ciudadanos y mesas de gobernanza (en el contexto del Sistemas de Certificación Ambiental Comunal), puede facilitar el desarrollo de instrumentos climáticos con una mayor pertinencia territorial y legitimidad social.
En este contexto de desafíos y oportunidades, se reconoce que una gobernanza caracterizada por la presencia de redes colaborativas e intersectoriales contribuiría a la captación de recursos sociales y económicos para la planificación climática comunal. Aquello requiere del liderazgo de la autoridad comunal y de los/las representantes de la unidad a cargo del área medio ambiental, puesto que la elaboración del PACCC requiere de colaboración interdepartamental para la formación y promoción de un equipo gestor comprometido con la labor, mismo que debiera promover la participación comunitaria en instancias formales, destacando el rol que podrían tener en ello, los Comités Ambientales Comunales. Se resalta igualmente que la participación en redes nacionales e internacionales puede abrir puentes para la obtención de los recursos técnicos y financieros.
Recomendaciones
- Promover el escalamiento de buenas prácticas ambientales y climáticas municipales, mediante el desarrollo de plataformas nacionales para la difusión de experiencias exitosas (observatorio de la acción climática municipal).
- Generar incentivos en caso de cumplimiento anticipado en la elaboración del PACCC. Tales como, visibilidad en plataformas nacionales o acceso preferente a asistencia técnica en la implementación del instrumento.
- Crear un fondo de acción climática a cargo del Ministerio del Medio Ambiente dirigido a municipalidades, priorizando a aquellas con menores capacidades técnicas y financieras. Esta iniciativa debe ser realizada con el propósito de reducir las desigualdades municipales para la planificación climática.
- Definir puntos focales permanentes entre el Gobierno Regional, el Ministerio del Medio Ambiente y los municipios con el propósito de velar por el cumplimiento de indicadores que evalúen la coherencia y sinergia entre los instrumentos de gestión del cambio climático a nivel nacional, regional y comunal.
- Fomentar y fortalecer la creación de redes de colaboración climática a distintas escalas (nacional, regional, provincial y comunal), constituyendo espacios para el intercambio de experiencias, de recursos económicos y para el desarrollo de capacidades técnicas.
Notas
[1] Datos provistos por la Contraloría General de la República a partir de una solicitud de información pública realizada durante el mes de mayo de 2025.
[2] La etapa “implementación” corresponde a los planes aprobados. “No acredita” indica que el municipio entregó información, pero no suficiente para definir en cual etapa se encuentra la elaboración del PACCC.
[3] Datos provistos por el proyecto PEEI (Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, 2024) “De la obligación a la implementación. Análisis del proceso de formulación de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático”, investigador responsable Antoine Maillet, coinvestigadores Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Gustavo Orrego, Cecilia Osorio, Beatriz Pogorelow y René Saa.
[4] Datos provistos por la Contraloría General de la República a partir de una solicitud de información pública realizada durante el mes de mayo de 2025.
[5] Datos provistos por el proyecto PEEI (Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, 2024) “De la obligación a la implementación. Análisis del proceso de formulación de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático”, investigador responsable Antoine Maillet, coinvestigadores Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Gustavo Orrego, Cecilia Osorio, Beatriz Pogorelow y René Saa.
[6] Datos provistos por la Contraloría General de la República a partir de una solicitud de información pública realizada durante el mes de mayo de 2025.
[7] Resultados de investigación del proyecto PEEI (Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, 2024) “De la obligación a la implementación. Análisis del proceso de formulación de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático”, investigador responsable Antoine Maillet, coinvestigadores Leandro Espíndola, Cecilia Ibarra, Gustavo Orrego, Cecilia Osorio, Beatriz Pogorelow y René Saa.
Referencias
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